王霁霞 符大卿：自动驾驶汽车道路测试的法律规制

文 | 王霁霞 北京科技大学法律系副教授；
符大卿 北京科技大学法律系本科生
来源 | 《行政管理改革》2019年第8期
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摘 要
自动驾驶汽车是交通领域近年来最重要的技术变革，也是美国、德国、日本和我国在经济发展中又一次重要的科技竞争。道路测试是自动驾驶技术发展的关键阶段，道路测试立法也是各发达国家对自动驾驶的主要法律规制。以美国为代表的西方国家在测试立法方面，主要通过地方和联邦的立法为自动驾驶构建测试许可、道路通行权、侵权责任、保险制度等重要内容。我国关于自动驾驶汽车的测试立法目前有交通部的规章及北京、上海、重庆等地的规范性文件。由于自动驾驶技术与《道路交通安全法》《保险法》等多部法律密切相关且存在一定的冲突，现有规范性文件层级过低且对重要内容未能进行规范，自动驾驶技术未来发展面临“无法可依”或合法性不足的问题。我国需要借鉴发达国家经验，加快自动驾驶领域的立法，以充分发挥立法对自动驾驶技术和产业发展的引领和助推作用。

一、问题的提出：道路测试是目前自动驾驶汽车法律规制的核心

自动驾驶汽车（autonomous vehicle）是近年来汽车领域兴起的重要革命，被认为将会彻底改变未来人们的出行方式。为此，美国、德国、日本等国家，包括我国，都有企业投入大量资金研究自动驾驶技术。在自动驾驶的等级发展层面，从人对车辆完全控制的0级（no automation）到车辆完全脱离驾驶员控制的4级（full self-driving automation）是整个自动驾驶技术的发展趋势，无人驾驶是自动驾驶的最高级形式。在技术发展阶段，目前处于自动驾驶汽车技术发展的关键阶段——测试阶段。自动驾驶进入无人驾驶模式和商业化运作后，会对法律制度和体系带来一系列冲突和挑战，已经引发了长篇累牍的讨论，包括侵权责任、交通肇事罪、道德伦理困境等。但一方面这些问题属于对现有法律制度的根本性冲突，需要充分讨论及多方平衡，另一方面，这些问题基本是无人驾驶达到技术成熟后进入运行阶段才会面临的主要法律问题冲突。目前，在法律规制方面最为重要的是测试立法（testing legislation），这也是美国、德国、日本等自动驾驶发展最前沿国家的规制重点。然而，自动驾驶汽车的道路测试立法目前在我国尚未引发足够的重视与讨论。本文以测试立法为重点，梳理国外测试立法的历史发展与现状经验，并结合我国立法现状，探讨自动驾驶汽车的法律规制路径。

二、域外自动驾驶道路测试法律规制的发展及经验

（一）域外自动驾驶道路测试法律规制的历史与现状
1.国际法层面
国际法层面关于自动驾驶汽车最重要的国际条约是2016年联合国欧洲经济委员会修订的《维也纳道路交通公约》（Vienna Convention for Road Traffic Geneva）。这一公约明确了在符合技术标准的前提下可以将驾驶车辆的职责交给自动驾驶系统，这一规定被认为为欧美地区的72个签约国解决自动驾驶汽车合法性问题提供了国际条约的支持。

2.各国国内法层面
从各国的技术发展与立法来看，以美国为立法的前沿或第一阵队。2011年美国就有第一个关于自动驾驶测试的地方立法——内华达州自动驾驶法案（a legislative scheme authorizing the testing of autonomous vehicles on the roads）。此后，美国各州纷纷进行了关于自动驾驶道路测试的立法。美国国家高速公路交通安全管理局（NHTSA）于2013年5月制定颁布了《对各州进行自动驾驶车辆规制的政策指南》（Recommendations for States on Automated Vehicles）；2016年，制定颁布了《2016联邦自动驾驶汽车政策》（2016 Federal Automated Vehicles Policy）《自动驾驶系统2.0：安全愿景》（Automated Driving Systems 2.0: A Vision For Safety），对各州的立法进行指导；2018年10月，发布《未来交通展望：自动驾驶汽车3.0》 （Preparing For the Future of Transportation: Automated Vehicles 3.0），明确表示将对自动驾驶汽车的发展给予联邦层面的大力支持。

英国、德国、日本也对自动驾驶道路测试进行了相应立法。英国交通部于2015年发布《无人驾驶汽车的发展路径：自动驾驶技术评述》（The Pathway to Driver-less Car: A detailed review of regulations for automated vehicle technologies）《无人驾驶汽车道路测试指南》（The Pathway to Driver-less Car: A Code of Practice for testing）。德国于2017年颁布了全球国家层面第一个自动驾驶的相关法律——《道路交通法修订案》，从国内法层面解决了未来自动驾驶汽车上路的合法性问题，此外还颁布了一系列测试技术标准文件。日本发布了《自动驾驶汽车道路测试指南》《远程自动驾驶系统道路测试许可处理基准》，允许汽车在无人驾驶状态下进行测试。

总结各国的规定，基本上围绕着自动驾驶汽车的界定、上路许可条件、操作条件、保险制度、侵权责任、行车纪录要求等方面展开，其经验可供我国立法作为参考（详见表1）。


主要制度
代表性规定
自动驾驶汽车的界定
自动驾驶是一个涵义很广的概念，从其发展历史来看，包括自动泊车系统、GPS系统、自动刹车系统等都可以纳入自动驾驶。美国内华达州的立法对自动驾驶汽车的界定是：本法规定的自动驾驶汽车是指利用人工智能（artificial intelligence）、感应装置（sensors）和自动定位系统进行自我驾驶且无需人为操作干预的汽车。且为了排除半自动驾驶状态的汽车，内华达州立法还补充规定了自动驾驶汽车仅通过相应装置进行驾驶而不能通过人为操作或控制。

上路测试是否需要许可

是否需要许可有两大模式，一种是需要许可方能进行上路测试，绝大部分已有立法都是这种模式，如美国加州立法明确规定了汽车制造商必须申请专门的上路许可才能进行上路测试。密歇根州的立法也作了类似规定：只有纳入州许可的测试计划（state-authorized testing program）才可以上路测试。二是普遍授权模式，以美国华盛顿为代表的对自动驾驶汽车在公共道路上进行上路测试予以普遍性授权的模式。

准入条件
基本各国立法均规定了上路测试的准入条件。准入条件的核心内容是自动驾驶汽车的技术条件和安全性能保障，这一系列技术性要求一般需要通过第三方的机构评估检测。此外，一些国家或地方的立法会要求在路测之前有明确的测试计划，且计划应当经过批准，如美国内华达州、加州等。

驾驶员是否同行
2013年NHTSA的指南中就明确规定了自动驾驶汽车在测试阶段必须有一个驾驶员在车中随时接管和控制车辆。包括内华达州在内的一些州立法也明确规定，在自动驾驶汽车进行上路测试时，车内必须有符合条件的驾驶员且在车辆万一出现问题时可以控制该车辆。但也有一些州的立法与NHTSA的指南相违背，如加州的立法对驾驶员是否随车不作强制性规定。NHTSA在2016年的指南中再次明确规定了上路测试的车辆必须满足驾驶员同行等一系列操作规则，且规定了与联邦立法相违背的各州立法当属无效。

保险制度
美国内华达州、佛罗里达州、加州均规定了汽车制度商应当购买一辆5百万美元的保险来涵盖所有可能的赔偿；密歇根州仅规定了必须购买保险，但未规定最低限额。2016年NHTSA的指南建议各州应当规定汽车制造商的保险责任。

侵权责任
2016年NHTSA指南中强调了保险与责任制定是各州立法的主要责任。关于责任的立法规规中，除了加州以外，各州立法均免除了在测试阶段汽车制造商的赔偿责任，这一做法是为了鼓励自动驾驶汽车制造商的投入。

（二）以美国为分析对象探讨自动驾驶测试立法中中央立法与地方立法的关系

美国的自动驾驶立法由各州立法与NHTSA指南构成，尽管走在前沿，但是一项对现有法律制度进行整体性突破的制度，加上美国联邦与州二元的立法格局也会加剧中央统一调控的难度，因此，美国自动驾驶测试立法存在一些问题，这些问题已引发美国学界的思考：

第一，各州分散立法，且立法标准、内容不一致，不利于自动驾驶汽车行业的发展。

美国目前的自动驾驶立法主要由各州完成，各州是主要的规制主体，但各州法律规定相差较大。如在自动驾驶测试时是否必须驾驶员同行、车辆发生事故后责任人员的认定、上路测试的许可获得等核心内容要求，各州规定并不一致。但汽车这一产品最终是要实现无地域界限行驶，各地方分散立法而标准不一，已经对自动驾驶汽车行业造成了不利影响。也正是基于此，NHTSA才会在近几年连续发布三个政策指南，试图通过联邦政策指南解决分散立法存在的问题。

第二，自动驾驶上路测试涉及保险制度、道路权、侵权责任等问题，而中央立法仅有政策性指南，缺乏强制力，应当通过联邦政府对自动驾驶领域的重要内容进行一揽子综合立法。

尽管美国联邦层面有NHTSA的自动驾驶政策指南，但该政策指南在实施强制力及规制内容方面有先天不足，普通的规章无法规定重要的权利义务关系。为解决这一问题，美国众议院已通过《自动驾驶法案》，该法案目前正在参议院审议，包括十三个核心内容，其中重点规范了美国各州立法存在的冲突及地方与中央立法标准不一致等问题，第三部分对NHTSA的权限和各州的权限（Sec. 3. NHTSA authority and State preemption for autonomous motor vehicles）进行了规定，其中就自动驾驶汽车应当适用一种全美统一的标准而不能由各个地方各自设立标准进行明确规定。

通过美国在自动驾驶方面的中央与地方立法，可以看出，自动驾驶领域立法发展到一定程度只能通过中央的顶层设计来解决法律障碍与消除各地立法的差异性造成的问题。

三、中国自动驾驶汽车道路测试立法的现状及问题

（一）中国自动驾驶汽车道路测试立法的现状及主要制度内容
中国自动驾驶汽车近年来发展迅速，目前北京、重庆、上海三个地方出台了相应的上路测试规范，交通运输部等部委发布《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》《自动驾驶封闭测试场地建设技术指南（暂行）》，对自动驾驶汽车测试的条件和要求进行了规定。
总结中央和三个典型地方关于自动驾驶汽车上路测试的立法，在主要制度和内容上的规定如下：
第一，管理体制。北京、重庆、上海均规定了由交通管理部门、经济信息管理部门、公安部门联合设立的自动驾驶测试管理联席工作组作为决策机构，联席工作组指定的专业机构作为技术核准机构。
第二，测试许可。不同地方对测试许可的规制重点不同，如中央及北京、上海重点对测试主体、测试驾驶人及测试车辆应满足相应要求进行规定，重庆需要对测试方案审批及申请车辆临时号牌许可。
第三，测试要求。如北京要求测试主体应在指定区域、指定时段内测试，测试车辆应安装监管装置，并接受第三方授权机构监管；重庆规定了测试驾驶员连续工作时间不超过2小时等。中央立法要求测试应当在相应道路区间，时间不能超过18个月，驾驶员应当能在紧急情况下接管汽车。
第四，测试纪录与报告制度。三个地方均规定了每月向第三方授权机构提交《自动驾驶测试脱离自动驾驶功能报告》；如发生脱离自动驾驶情况，应提交数据记录装置记录的脱离自动驾驶功能事件发生前30 秒的自动驾驶记录数据等内容。
第五，开放道路范围。中央立法明确由各地方自主确定范围。北京规定的是测试主体应在指定区域、指定时段内测试；重庆明确开放测试道路经管理联席工作小组按照不同的测试项目和测试难度对应提出分区测试方案，报批后向社会发布；上海强调道路测试环境分级逐步开放。
第六，交通事故责任。中央与各地立法基本没有进行实体性规定，主要是参照《道路交通安全法》的规定进行追责。个别地方立法对无人驾驶的责任人进行了明确：如北京市明确了测试车辆测试期间发生交通事故或交通违法行为，认定测试驾驶员为车辆驾驶员。
第七，保险制度。中央和各地立法基本参照美国的标准，要求应购买不低于500万人民币的交通事故责任保险，或提供不少于500万元的自动驾驶道路测试事故赔偿保函。

（二）自动驾驶汽车道路测试目前立法存在的问题与法律障碍
第一，各地方是实际立法主体，存在立法之间的冲突及重复审批问题，且相互之间的测试纪录能否互认尚未明确。以城市作为主要立法主体的地方立法格局中，各个地方立法虽然在主体框架、主要制度上一致性较高，但存在事故责任人认定、开放道路方式种类不一致等情形。对实践影响更为直接的是，地方立法的实施中造成了测试主体需要向每一个地方进行测试审批，且相互之间的测试纪录能否互认尚未明确。而自动驾驶汽车未来的发展不会以城市作为边界，目前基于城市边界的规制模式对自动驾驶汽车的发展形成一定制约。
第二，自动驾驶汽车道路测试与《道路交通安全法》等多部法律存在冲突，现有规范层级较低无法解决法律冲突问题。目前相关规章及规范性文件虽然为自动驾驶汽车上路测试提供了依据，但从法律体系来看，自动驾驶汽车道路测试与《道路交通安全法》等多部法律存在冲突。如《公路法》《公路安全保护条例》明确禁止将公路作为检验车辆性能的试车场地，《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》明确禁止在高速公路上测试车辆，这些法律制度对自动驾驶汽车测试的进一步发展形成了障碍。
第三，现有制度无法适用于真正无人驾驶情况下责任的认定。自动驾驶技术的发展将打破目前以人类驾驶员为主体构建的交通法律体系，人类驾驶员在驾驶活动中的主体地位将不断弱化。自动驾驶汽车在测试中发生交通事故如何认定责任人这一重要问题，目前的《道路交通安全法》是基于自然人作为驾驶主体进行的判断；而关于自动驾驶测试的地方规范性文件一概将道路测试中陪同驾驶人员认定为责任人既不公平也不利于将来实现真正的无人驾驶后责任的明确。
第四，现有交强险等制度未能涵盖自动驾驶汽车高额保险险种。在自动驾驶汽车出现后的侵权责任体系未能充分建立时，保险制度的重要性不言而喻。自动驾驶汽车及产业的发展，突破了《道路交通安全法实施条例》《机动车交通事故责任强制保险条例》《机动车登记规定》等有关机动车保险的规定，当前的自动驾驶汽车依据现行规定难以投保包括交强险在内的机动车保险。同时，当前的保险险种及其额度等也难以满足未来自动驾驶汽车高附加值的保险需求，使得自动驾驶领域存在未来“无险可投”的风险。在现实中，各个测试主体基本通过支付保函的方式满足测试条件里的保险要求，这一保险制度缺失的现状严重阻碍着自动驾驶汽车产业的长远健康发展。

四、中国自动驾驶汽车道路测试立法的未来发展思路

（一）通过综合性的中央立法解决法律障碍，适时为无人驾驶开辟合法化路径
自动驾驶技术研发和应用，在法律规范的内容方面，涉及《道路交通安全法》《网络安全法》《保险法》《外商投资法》《测绘法》及《公路法》等基本法律，也与正在立法进程中的《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》以及人工智能立法密切相关。现有的指南性政策文件在效力层级处于规章甚至规章以下的规范性文件，无法对自动驾驶问题进行根本性解决，也不涉及无人驾驶问题的真正的规制。从美国的经验来看，美国也是先走过了各州分别立法、NHTSA进行政策指南，后来自2017年开始进入到联邦综合立法一揽子解决自动驾驶法律问题的路径；德国先于美国开展了自动驾驶的联邦立法。在我国，自动驾驶产业界迫切需要国家在高速公路进行道路测试，无人驾驶、远程控制测试、载客示范、商业化试运营甚至是完全商业化等方面，亟须法律依据和政策支持。自动驾驶领域一直存在激烈的国际竞争，在德国、日本、美国纷纷出台法律支持自动驾驶行业的背景下，我国更需要通过综合性的立法为自动驾驶产业的发展扫除法律障碍。
（二）建立各地方测试纪录与许可互认制度，消除自动驾驶汽车各地规制差异化造成的障碍，促进自动驾驶技术快速发展
美国是自动驾驶领域在技术与立法走在前列的国家，但以各州为规制主体的规制模式也引发了美国学界的反思：自动驾驶汽车这一产品一旦成熟并投入生产和运用，其服务不以州界为界限；而各州对自动驾驶测试条件的不一致规定，不利于自动驾驶产业的发展。我国也存在同样的问题，未来的发展方向应当是打破各地方规制差异的壁垒，建立各地方测试纪录与许可互认制度，为自动驾驶产业提供一个全国性的统一市场与道路测试基础。
（三）加强网络信息安全及个人隐私权保护
自动驾驶汽车技术的核心内容是通过大数据分析道路情况及远程控制实现机器对汽车的驾驶，这一特点决定了自动驾驶汽车的发展与网络信息安全和个人隐私密切相关。2015年Jeep汽车被远程攻入，导致数百万辆切诺基汽车被召回，可见网络信息安全直接决定了自动驾驶技术的安全性。同时，自动驾驶因为要对海量道路数据进行分析处理，对道路图像等信息的获取涉及个人隐私权保护。美国众议院通过的法案《自动驾驶法案（H.R.3388 - SELF DRIVE Act）》设立专章规定自动驾驶汽车测试与制造主体的隐私计划（Privacy plan required for highly automated vehicles），明确规定制造商具备完整的隐私保护计划是自动驾驶汽车制造商进行出售、供应等一系列商业行为的前提；违反隐私权保护的行为将被视为联邦商业委员会法第五条规定的不正当或欺诈行为。因此，在我国的自动驾驶汽车法律规制应当对网络信息安全与隐私权保护给予足够的重视。

（四）平衡好国家安全与自动驾驶汽车技术发展需求的矛盾
自动驾驶汽车由于依赖数据信息进行道路状况的识别与处理，因此，对街道和地图的灵敏度和精确度要求非常高。但基于国家安全的考虑，我国对地图的管制一向以安全为首要原则，对地图出版及测绘行为予以严格审查。我国《测绘法》对测绘行为及测绘主体资质的严格要求使围绕自动驾驶的高精地图产业发展受到严格的限制，一定程度上制约了自动驾驶高精地图众包模式的发展以及地理信息的商业化应用。在地图内容表示方向，我国《公开地图内容表示补充规定（试行）》《遥感影像公开使用管理规定（试行）》等对公开地图精度不得高于50米、影像地面分辨率不得优于0.5米等规定，与自动驾驶技术对高精地图的需求存在严重冲突。此外，传统的审图机制和对导航电子地图的安全技术处理要求等也对于自动驾驶地图的研发和应用造成了实质性阻碍，如位置偏转这一要求使得地图标明的位置与真实位置存在偏差，阻碍了自动驾驶汽车在实际道路上进行驾驶的能力。这些矛盾均基于自动驾驶汽车涉及国家安全与技术发展之间的关系。未来的发展应当在确保国家安全的前提下，对不涉密不危及国家安全的地图及测绘行为进行分类审批，适当开放不涉密的高精地图测绘及相关产业。
自动驾驶技术发展与《道路交通安全法》《外商投资法》《网络安全法》《保险法》《民法典》《公路法》及《测绘法》等多部法律密切相关且存在一定的冲突，虽已有交通部的部门规章和各地方的立法，但规章及规范性文件的效力等级不足，使得我国的自动驾驶汽车道路测试，尤其是高速公路测试、城市快速路测试、无人驾驶/远程控制测试、载客示范以及商业化试运营等，面临“无法可依”或合法性不足的问题。而自动驾驶技术又是科技领域一项全球范围内的竞争，德国、日本、美国均通过立法顶层设计对自动驾驶技术发展给予法律上的支持。对我国来说，科技竞争的保障条件是法律体系和制度的支持，我国也迫切需要加快自动驾驶领域的立法，尤其是目前技术发展关键阶段的道路测试立法，以充分发挥立法对自动驾驶技术和产业发展的引领和助推作用。