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自动驾驶汽车道路测试安全制度分析：中日立法的比较
2019-12-09 22:41:54· 来源：同济知识产权与竞争法中心 作者：张韬略
注：本文发表于《科技与法律》2019年第4期（总第140期）。作者感谢同济大学法学院毕业生叶子、杜凡非两位同学在日文资料翻译上的协助。目次：0 引言1 保障自动驾
注：本文发表于《科技与法律》2019年第4期（总第140期）。作者感谢同济大学法学院毕业生叶子、杜凡非两位同学在日文资料翻译上的协助。
目次：
0 引言
1 保障自动驾驶汽车路测安全的技术基础与制度基础
1.1 围绕人、车和道路所构建的良好交互机制是保障路测安全的技术基础
1.2 围绕人、车和道路所设计的安全监管机制是保障路测安全的制度基础
2 日本自动驾驶汽车路测安全制度
2.1 日本自动驾驶汽车路测立法概述
2.2 日本《路测指南》的安全制度
2.3 日本《远程自动驾驶路测许可标准》的安全制度
2.4 日本《自动驾驶汽车安全技术指南》的安全要求
3 我国自动驾驶汽车路测安全制度
3.1 我国自动驾驶汽车路测立法概述
3.2 我国自动驾驶路测立法对安全性的要求
4 比较与评价
4.1 中日立法的共同点
4.2 中日立法的不同点
5 结语
0 引言
随着移动网络的推广和人工智能技术的突破，自动驾驶汽车（AVs）已经从科幻小说和军事领域逐步迈向现实和市场。[1]3-4据2018年初的统计，主要汽车制造商、科技巨头和初创企业在过去五年间已经投入了总额超过5百亿美金的技术研发资金。[2] 许多国家在意识到自动驾驶汽车可能带来的经济和社会利益之后，在近年纷纷开放自动驾驶汽车的公共道路测试（简称“路测”）。但是，目前自动驾驶汽车技术尚未成熟，车体本身、汽车功耗、道路基础建设、网络带宽和高精地图制作等方面，都面临技术或法规层面的挑战。[3] 自动驾驶汽车路测事故也偶有发生，例如，2018年3月中旬，优步在美国亚利桑那州进行公路测试时发生事故导致行人死亡，[4] 同年8月份苹果公司一辆自动驾驶车辆在加州森尼维尔市行驶时发生追尾。[5]
在自动驾驶汽车技术存在技术瓶颈和安全隐患，且民众对自动驾驶接受程度仍普遍较低的情况下，针对汽车这样一种对安全具有很高要求的产品，各国立法者在制订自动驾驶相关立法时，通常会更加小心谨慎，加大安全方面的考虑，但过于保守的做法势必会妨碍自动驾驶技术创新测试的需求。本文以自动驾驶汽车路测安全为关注点，分析其技术和制度基础，然后在介绍日本和我国自动驾驶路测安全制度具体内容的基础上进行比较和分析，以求知己知彼，取长补短。
1 保障自动驾驶汽车路测安全的技术基础与制度基础
1.1 围绕人、车和道路所构建的良好交互机制
是保障路测安全的技术基础
自动驾驶的实质是以机器自动驾驶取代人类驾驶，但技术上实现完全自动驾驶尚需一段时间。而且，只要驾驶车辆仍被人们视为一种乐趣，机器自动驾驶完全取代人类驾驶的那一天就不会到来。不管是目前路测阶段，还是技术已经完全成熟的将来，人类与机器之间的互动是永远不会消失的，因此，人类驾驶与机器自动驾驶长期并存的局面是一种必然。这就要求人们在考虑道路安全问题时，必须以人类驾驶员与自动驾驶系统之间的交互机制为重心，首先从技术上构建自动驾驶系统、人类驾驶员以及道路环境之间也即“人、车和道路”之间的良好沟通和交互机制，如图1所示。
这种沟通和交互机制至少包含了三层重要的关系。第一层是自动驾驶车辆与外界包括行人和其他车辆等的相互关系。这涉及单车智能化即与车辆在环境感知、路径规划、定位导航、精密地图制作等方面相关的技术，[6]743 并有赖于从技术层面处理好两套不同的“驾驶思维”可能导致的驾驶方式冲突，例如道路上不同驾驶模式的交通工具可能出现的急转、急停和紧急避险上的反应差距。[7]69-70 此外还需要设计一套预告、警示系统，预先通告并及时提醒道路各方使用者正在开展的自动驾驶汽车路测项目。第二层是自动驾驶车辆与驾驶员之间的相互关系。这需要车商或者自动驾驶系统提供商设计一套可操作性强的自动驾驶系统使用指南，明确车辆和驾驶员之间的沟通机制和各自的职责范围。相关的法律规范也必须跟进，对相关职责分配的合法与合理性进行审视。[8]76-77 第三层是自动驾驶车辆与远程系统之间的相互关系，也即在单车智能化基础上的智能交通，这依赖于互联网、通讯等基础设施能力以及相关安全技术的进步。从技术上构建人、车和道路环境三者关系之间的良好互动，是实现自动驾驶安全的技术基础。
图1 自动驾驶汽车的“人、车与环境交互系统”
1.2 围绕人、车和道路所设计的安全监管机制
是保障路测安全的制度基础
自动驾驶路测是路测主体在获得相关主管部门同意之后,在公共道路上进行自动驾驶汽车测试的行为，本质上是自动驾驶车辆正式量产和投入运营之前的实地试验行为。为了确保路测的有序开展和道路交通安全，各国立法者在设计自动驾驶汽车路测安全制度时，首先同样必须立足于“人、车和道路”三要素的关系，分别针对路测驾驶员（人）、路测车辆（车）和道路（环境），细化相应的规则。例如，测试道路、路测车辆和路测驾驶员必须符合怎样的要求，才能满足自动驾驶汽车路测的安全要求。
其次，既然是测试阶段的行为，那么对“人、车和道路”三要素的要求，在现阶段可以集中通过对路测主体的监控来实现。也即，政策制定者可以通过明确测路测主体的资质要求，明确路测主体在测试时与“人、车和道路”三要素相关的规范，落实自动驾驶路测的责任主体以及可能存在的具体责任。例如，当路测车辆（车）的车身没有明显的自动驾驶标识时是否合规，路测驾驶员（人）在发生紧急情况时没有接管车辆导致交通事故时的责任承担。
再次，作为新兴的技术应用领域，政策制定者还应当设立相应的行政主管部门，明确其组织架构和监管职能。行政主管部门应该能够接收路测主体的路测申请，在审查合格时颁发路测许可证，并享有相应的行政处罚权限。围绕与路测相关的行政许可和处罚，相关的实体和程序性规范，也必须注意到安全方面的因素。
很显然，在自动驾驶汽车技术未臻完善的现阶段，如何通过路测即试验行为来促进自动驾驶汽车技术的创新，与如何保障道路交通安全，两者之间存在着一定的紧张关系。这种压力直接向各国立法者提出了如何应对技术创新而改革传统道路交通安全制度的尖锐问题。[9] 如果在路测安全制度设计之中，政策制定者把安全标准制订的特别高，对技术创新主体的路测行为设置过高的障碍，势必会影响到自动驾驶汽车路测试验行为的开展，从而限制相应技术的演进。因为自动驾驶技术特别是机器学习和算法方面的更新迭代，有赖于大量的路测试验和行驶数据。但反过来，如果安全标准掌握的太过宽松，则容易助长不规范的路测行为，并带来道路交通安全的隐患，危害到道路出行者的生命健康和安全。因此，立法者在设计与自动驾驶路测安全相关的具体规则时，应充分考虑技术浪潮与国际竞争的态势，小心谨慎但积极主动地寻找道路交通安全和技术创新需求两者之间的平衡点，兼顾路测安全与技术创新。
2 日本自动驾驶汽车路测安全制度
2.1 日本自动驾驶汽车路测立法概述
注意到自动驾驶有助于减少交通事故、缓解交通拥堵和人口老年化带来的交通难题，日本交通部在2013年9月向Nissan公司颁发了日本首个自动驾驶许可，但那时日本并无相关立法。[10] 2016年6月日本内阁会议制定的“日本复兴战略2016”提出，为了在2020年的东京奥运会和残奥会实现无人驾驶汽车服务，到2017年为止，要针对实现无人驾驶所必要的实证测试进行制度环境整顿。2016年发布的“政府和民间的ITS设想·规划”提出了政府和民间在推进自动驾驶实际应用方面要处理的问题和时间安排。[11]
针对自动驾驶汽车路测，日本《道路交通安全法》执法主体即日本警察厅在2016年9月颁发了《自动驾驶系统的道路实证测试指南》（下称《路测指南》）。2017年6月，为允许汽车在驾驶位无人状态下开展路测，日本警察厅将驾驶员能够远程操作汽车在道路上驾驶的实证试验归入日本《道路交通法》第77条规定的道路使用许可的行为。此外，为了在全国范围内安全、顺利开展路测，日本警察厅专门制定了《关于远程型自动驾驶系统的公共道路实证试验的道路使用许可申请的处理标准》（下称《远程自动驾驶路测许可标准》）。[12] 2018年9月12日，日本国土交通省正式对外发布《自动驾驶汽车安全技术指南》（下称《安全指南》），明确规定L3、L4级自动驾驶汽车必须满足的一系列安全条件，其直接目的是“打造一个自动驾驶系统引发的人身事故为零的社会”，但长远的战略目的是促进日本汽车厂商进一步开发和早日商业化自动驾驶汽车，并在自动驾驶汽车国际标准出台之前，主导国际话语权。[13] 但有别于前述立法，《安全指南》所设计的十项安全制度主要围绕自动驾驶汽车本身特别是自动驾驶系统展开。《路测指南》、《远程自动驾驶路测许可标准》以及《安全指南》一并构建起了目前日本自动驾驶汽车路测安全制度。
2.2 日本《路测指南》的安全制度
《路测指南》无论是立法宗旨、基本原则和具体制度设计，都体现了对路测安全问题的关注。制度设计的核心内容则体现为针对路测主体、测试驾驶员和测试车辆（含自动驾驶系统）三方面的安全要求。
（一）立法宗旨与基本原则
《路测指南》第1条开宗明义，规定在日本国内公共道路上进行自动驾驶路测试验时应关注各方面的事项，以“保证交通安全和顺畅，确保测试的合理和安全”。为保持灵活性，该指南又规定，如果采取《路测指南》之外的方法进行路测，应预留充分准备时间，并就路测场所事先和有管辖权的警方进行商谈。为确保安全，该指南明确了路测的基本原则：第一，测试车辆应符合日本道路运输车辆的安全标准；第二，驾驶员应坐在测试车辆的驾驶座位上，时刻监视周围路况和车辆状态，并在紧急情况时实施必要操作以保证安全，避免伤及他人；第三，驾驶车辆时应遵守道路交通法等相关法令。该指南尚不允许驾驶座位无人的路测行为。
（二）对路测主体的要求
《路测指南》明确要求路测主体承担起分析、化解潜在测试安全的责任，并从如下几方面提出了具体的要求。首先，其第3条规定，路测主体应充分意识到自动驾驶测试对交通安全以及保证交通顺畅可能会产生影响，包括对各类行人使用公共道路的影响，并采取充分的安全保证措施。其第10条进一步规定,路测主体负有事先联系有关部门以获取相关建议的义务，据此路测主体应预留充裕时间，就路测试计划事先联系管辖实施场所的警方、道路管理者以及当地的运输局，以获得实施场所的交通事故、交通堵塞状况、道路施工计划、道路环境以及道路构造等因素的建议。
其次，为了逐步确认自动驾驶系统功能的安全性，《路测指南》第4条要求路测主体必须结合路测内容采取分阶段测试策略，首先应在很难发生意外状况的环境中进路测，并在充分确认安全性之后，再慢慢变换到公共道路测试环境。例如，路测主体可以先在实验场地进行测试验证，接着选择意外交通事故发生可能性较小的公共场地进行测试，诸如行人和自行车较少、车流量较小的公共道路，在充分验证自动驾驶系统安全性后，再逐步过渡到复杂交通环境下的公共道路进行测试。
再次，《路测指南》第4条要求，路测主体有义务根据路测的目的和内容，对测试公共道路的道路交通环境进行确认，并采取适当、充分的安全保障措施。具体包括：紧急情况下，由测试驾驶员以外的人坐上测试车辆，一起监视自动驾驶系统的情况和周围路况；在测试时安排陪同车辆，确保测试安全；通过传单和公告牌等方法，提前向当地居民和道路使用者告知测试时间和地点；在测试车辆上标示“自动驾驶系统测试”，提示沿途交通参与者；将自动驾驶测试的必要共享的事项，包括紧急情况时的联络机制，制作成书面材料，并且告知相关人员。这些细致的预防保障措施对制定我国路测安全规则具有很好的借鉴意义。
（三）对路测驾驶员的要求
《路测指南》第5条明确了路测驾驶员在资格和能力方面的要求。首先，路测驾驶员必须持有法律规定的与测试车辆相对应的驾驶执照，并承担以道路交通法为首的相关法律所规定的驾驶员义务。其次，路测驾驶员必须具有相应的能力，能胜任路测活动。具体而言，其应具有相当的驾驶经验并且驾驶技术娴熟，充分了解测试车辆自动驾驶系统的构造和特性，并在路测前已经具有在实验设施等场所运用测试车辆自动驾驶系统的行驶经验，熟练紧急情况下的操作。再次，为确保灵活性，该指南规定，如果路测驾驶员不具备相应能力，路测主体有义务采取额外的安全保障措施，例如组织重新学习并在路测车辆内再配备熟悉自动驾驶系统构造和特性的其他人员以进行必要的辅助操作。
《路测指南》还特别规定了路测驾驶员在车辆行驶时的安全注意义务。首先是时刻监视车况、路况并做好紧急情况下的接管准备。该指南没有强制要求驾驶员在运用自动驾驶系统行驶车辆时必须时刻把持方向盘等操作装置，但要求其必须时刻监视周围道路交通状况和车辆状态，确保在发生紧急情况时可以立即采取相应的必要操作。该指南第5条第4项规定，在视野良好且交通量稀少的场所等实行紧急操作可能性很低的情况下，驾驶员可以采取放松姿势，诸如把手放在扶手或者膝盖上，但如果在实施紧急操作可能性很高的情况下，必须把持车辆操作装置，或者将手放在可以瞬间把持操作装置的距离之内。其次，该指南第4条第3项要求，路测驾驶员必须留意周围行人因为看见自动驾驶车辆的标记而发生行为变化的可能性。
（四）对自动驾驶系统和车辆的要求
自动驾驶系统是实现自动驾驶的关键所在，《路测指南》第6条要求，该系统必须保证驾驶员在发生紧急情况时可以为确保安全而采取必要操作。首先，路测主体应根据网络安全基本法，确保该系统采取了合理的网络安全保护措施。其次，该系统必须保证在自动驾驶开始或者结束的情况时，通过发出警报音等方式，向驾驶员传达实时状态，以完成自动驾驶系统和驾驶员之间对测试车辆驾驶的权限转让。再次，当自动驾驶系统达到或者检测到即将达到性能极限，或者检测系统故障时，该系统必须能够保证有充裕时间向路测驾驶员提出请求，确保驾驶员可以顺利操作。此外，针对路测车辆，该指南要求其必须符合日本现行的道路运输车辆的安全标准的要求，必须贴有相应自动驾驶测试标识,并设置行车记录仪或者活动记录仪以记录车辆前方、后方以及车辆内的全部状况。
2.3 日本《远程自动驾驶路测许可标准》的安全制度
该许可标准旨在给“既无驾驶人又无需掌控方向盘”的全自动驾驶汽车提供法律空间，并从路测主体、路测远程/监控操作人以及路测车辆和系统三个角度提出了新的安全规则。它虽然突破了前述《自动驾驶路测指南》对驾驶员始终在驾驶位置的要求，但为了确保道路交通安全，它强调应参照前述指南中不相冲突的规则，而且在第4条B项中指出，它仅对审查标准和许可条件提出了最低限度的要求，路测时应根据远程自动驾驶系统功能和实际交通情况进行安全运行。
（ 一）对路测主体的要求
路测主体在向路测行驶区域的警察署长获得许可前后，必须履行诸多义务，以确保路测的安全进行。首先，许可标准第1条第3项要求,路测主体应有确保安全的实施计划，针对可能的通信延迟以及远程监视和操作员能掌握周围环境非常局限的特殊情况，应设计专门的安全确保措施。其次，许可标准第1条第5项规定,路测主体应该制定紧急措施计划和制度，确保紧急情况下警察可以快速到达现场以保障交通顺畅，以及在发生交通事故时警察可以根据需要停止测试车辆的发动机，确保不造成交通阻碍。许可标准第3条第3项规定,路测主体还应向消防机构提交有关测试车辆的运行、停车方法等信息，提供测试项目相关文件并做解释。再次，路测主体应严格按照路测申请的日期、时间、地点、自动驾驶系统、测试车辆、远程监控/操作员以及驾驶方法进行路测，例如测试车辆的车速必须保证，其刹车到完全停车所需要的距离符合规定。路测应选择在无线通信系统不会中断的地方，且不会给一般道路使用者造成严重交通阻碍的时间和地点。第四，许可标准第4条B项规定,路测主体应努力收集预防性安全技术和碰撞后减损技术的相关信息，并在必要时考虑采用新技术。
（二）对路测远程/监控操作人的要求
根据许可标准第1条,远程监控/操作员指远离运用自动驾驶系统来实现汽车移动，并且根据情况，运用自动驾驶系统来监视或操作测试车辆的移动，在法律上承担驾驶者责任义务的人。远程监控/操作员在测试时得携带驾照,能够同时监控视频和声音，以便掌握测试车辆周围的环境和行驶方向；在离开遥控装置时，应采取措施防止他人进入测试车辆。此外，为了确保远程/监控操作人能够胜任，应由警务人员坐上测试车辆进行行驶审查，确认相关远程监控／操作员可根据测试环境，操控测试车辆安全、合法行驶。
（三 ）对路测车辆和系统的要求
根据该许可标准第1条的相关规定，路测车辆及远程式自动驾驶系统应做到：符合道路运输车辆安全标准，且可以采取该标准所要求的缓解措施；已经在实验设施中做过行驶测试，使路测主体确认路测车辆可以在公共道路上安全行驶；远程监控/操作员能通过该系统准确控制路测车辆的制动机能；如果通信超过规定时间，车辆能够安全自动停车；在必要情况下，远程监控/操作员可根据视频，与测试车辆中的人进行通话；路测车辆的前方、后方和侧面应该标明正在使用远程式自动驾驶系统进行行驶，提醒其他交通各方。
2.4 日本《自动驾驶汽车安全技术指南》的安全要求
首先，根据《安全指南》第3条和第6条，自动驾驶汽车及系统必须能满足与安全相关的国内、国际标准，具体包括已有的自动驾驶相关的道路运送车辆的安保标准、国际标准化组织等机构制定的相关国际标准或者与自动驾驶相关的网络安全标准等等。例如，汽车生产商及移动服务系统供应商应根据网络安全相关的联合国世界车辆法规协调论坛（WP29）的最新规定，在进行车辆的设计和开发时考虑网络安全，包括如何应对黑客攻击等。为了确保自动驾驶汽车使用过程中的安全，汽车生产商、移动服务系统供应商以及自动驾驶汽车实际使用者，还应对车辆软件进行必要的升级，确保网络安全。
其次，《安全指南》第1、2条要求，自动驾驶系统应有明确的设计运行范围（ODD），并采取相应措施，确保车辆在ODD范围内安全运行。系统供应商应根据自动驾驶汽车的性能及使用方式确定设计运行范围，例如具体运行的道路条件（高速公路、普通道路、车道数目等）、地理条件（城市、山区等）、环境条件（天气状况、夜间等）、其他条件（限速、特定道路运行、安全人员乘车与否等），并对自动驾驶汽车引发的人身事故进行合理预见并预防其发生。在确定ODD范围之后，自动驾驶系统应在ODD范围内启动，司机应能控制自动驾驶系统的启动。厂商应确保控制系统及传感器必须有冗余，保障系统安全。如果车辆运行超出ODD范围，L3级自动驾驶系统应向司机发出警告要求介入，而L4级自动驾驶系统应能自动将车辆停到安全的地方。
再次，《安全指南》要求应有确保自动驾驶系统良好运作的人机交互机制和技术措施保障。具体而言，厂商和经销商应采取措施，让驾驶员了解包括系统使用方法、ODD范围、系统异常时车辆的反应、适当进行软件升级等一系列信息。例如，该指南第4条规定，自动驾驶系统的人机界面（HMI）应能监控驾驶员，确保驾驶员可以随时接管车辆操作，包括必要时发出警报（L3级别）或能让驾驶员或乘客事先知道车辆会自动停止前进（L4级别）。L4级别的自动驾驶汽车应设置摄像头和声音通信设备，使运行管理中心可以监控车内状况，且应在乘客可轻易触碰到的地方设置紧急停止按钮。该指南第7条还规定，在紧急状况停车或有事故时，系统应能自动通报运行管理中心；车辆紧急停止时和运行管理中心的联络，以及紧急状况下的应对情况，应能通过人机界面方便地传递给乘客。
最后，《安全指南》第8条规定，必须有事先测试以及事后分析的安全机制。为了确保能合理预见并预防自动驾驶系统引发的人身事故，厂商应适当进行排练、测试、道路试验等，事先确保安全。为了记录车辆状况，便于分析责任及安全事项，自动驾驶车辆应搭载可以记录自动驾驶系统启动情况、司机状况等数据的装置，并进一步细化诸如记录事项、记录时间、保留时间、数据使用目的及个人信息处理等要求。
3 我国自动驾驶汽车路测安全制度
3.1 我国自动驾驶汽车路测立法概述
为了推进智能汽车、自动驾驶领域的发展，我国在2014年10月就开始规划智能汽车产业的战略，2015年，国务院发布《中国制造2025》，将智能网联汽车列入未来十年智能制造发展的重点领域。[14] 但目前无论在基础设施、技术创新、消费者接受度，还是在立法政策方面，我国自动驾驶汽车产业的成熟度都相对滞后于欧美日等主要国家，参见表1。
表1：2018年1月之前主要国家自动驾驶汽车成熟度的排名
（数据来源：KPMG）[2]
就立法而言，虽然从2016年起，我国工信部、公安部和交通运输部就联合启动了自动驾驶汽车相关的立法工作，但三部门直到2018年4月3日才正式颁布了《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》（下文简称《管理规范》）。该部门规章是我国首部自动驾驶汽车道路测试管理的全国性立法文件，其确立了路测主管机构，提出对测试主体、测试驾驶人和测试车辆的基本要求，构建了测试申请、审核和管理的制度，并规定对交通违法和事故的处理。而在该《管理规范》出台之前，北京、上海、重庆等地已颁布了大同小异的路测规范（参见表2）。《管理规范》在这些地方立法经验的基础上提出了全国性的标准，在其颁布之后，已生效或尚在制定的地方立法的安全标准不得低于其要求。例如，《管理规范》第7条第4项要求自动驾驶汽车应当自动记录和存储在车辆事故或失效状况发生前至少90秒的数据，该标准与《上海市智能网联汽车道路测试管理办法（试行）》第9条第4项规定的90秒一致；而高于《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则(试行)》第23条规定的30秒，这意味着北京的路测标准必须做出相应的调整。下面以《管理规范》为例，结合北京、上海等地的相应规定，分析我国立法对自动驾驶汽车路测安全性的要求。
表2：我国（含台湾地区）部分
自动驾驶汽车路测的地方立法
3.2 我国自动驾驶路测立法对安全性的要求
有别于日本的立法，我国《管理规范》“总则”有关立法宗旨和原则的规定并没有特别强调安全问题，而是强调如何建构一套自动驾驶路测的申请和审查规范，但对安全问题的关注仍体现在《管理规范》各章有关路测主体、路测驾驶员、路测车辆等规定中。
（一） 对路测主体的要求
《管理规范》第5条要求，路测主体应当具备智能网联汽车相关业务能力，具备自动驾驶功能测评规程，具备远程监控、记录分析和重现路测车辆事件的能力。《管理规范》第9条第3、4项特别强调，路测主体的申请材料必须包括自动驾驶功能说明及其“未降低车辆安全性能”和“机动车安全技术检验合格”的证明。
就路测主体开展路测活动的道路环境而言，我国立法与日本立法的分阶段测试策略类似。《管理规范》第7条第5项规定，测试车辆应“在封闭道路、场地等特定区域进行充分的实车测试”，第9条第5项进一步要求，路测主体在申请时应提交“在封闭道路、场地等特定区域进行实车测试的证明材料”，然后才可以在政府主管部门指定的路段进行路测。
有的地方立法明确提出了分级推进自动驾驶的策略，规定路测工作“应当分级分类推进，遵循推动自主式智能驾驶和网联式协同驾驶融合发展的路径，实现智能网联汽车从研发测试向示范应用和商业化推广转变。”【注：例如 《上海市智能网联汽车道路测试管理办法（试行）》第3条的规定】有的地方立法还进一步明确规定了路测的分级管理和分类测试，即针对具有不同测试经验、不同测试系统能力的路测主体，可以分别允许在不同级别的测试路段进行测试，并且根据自动驾驶技术的发展趋势和行业应用前景，设置不同类别的测试，例如载客测试、远程测试、编队行驶测试等，并针对这些不同类别的测试，设置不同的测试规模、测试路段、测试限速和测试要求，从而确保测试安全。【注：例如《广州市关于智能网联汽车道路测试有关工作的指导意见》第五条（测试管理）的规定】
（二）对路测驾驶员的要求
路测驾驶员是指经测试主体授权，负责测试并在出现紧急情况时对测试车辆实施应急措施的驾驶人。为确保安全驾驶，《管理规范》第6条特别规定，路测驾驶员除了在驾驶年限、驾驶记录良好等方面必须达到普通驾驶员的要求，还必须“经测试主体自动驾驶培训，熟悉自动驾驶测试规程，掌握自动驾驶测试操作方法，具备紧急状态下应急处置能力”。
《管理规范》同样对路测驾驶员在车辆行驶时的安全注意事项提出了要求。《管理规范》第16条规定，路测驾驶员必须遵守道路交通安全法律法规，且严格按照测试通知书载明的测试时间、路段和项目进行测试。但是，与日本最新立法不同，目前我国立法尚不允许驾驶员脱离驾驶座位的无人驾驶。《管理规范》第18条规定，路测驾驶人应始终处于测试车辆的驾驶座位上，监控车辆运行状态及周围环境，随时准备接管车辆。在路测车辆处于不适合自动驾驶状态或系统提示需要人工操作时，应及时接管车辆。《管理规范》第20条还要求，从路测车辆的停放点到测试路段的专场，应使用人工操作模式行驶，不能采用自动驾驶模式，可见泊车阶段同样不允许使用自动驾驶模式操控车辆。
（三）对路测车辆的要求
首先，不能因为车辆的自动驾驶属性而降低车辆的安全性能。《管理规范》第7条第2项规定，路测车辆必须满足对应车辆类型的强制性检验项目要求，如果个别项目因为需要实现自动驾驶功能而无法满足强制性检验要求的，也不能降低车辆安全性能。其次，为了安全行驶，路测车辆必须能以安全、快速、简单的方式实现人工和自动驾驶模式之间的转换，保证在任何情况下都能将车辆即时转换为人工操作模式。此外，《管理规范》第7条第3、4项规定，路测车辆必须具备车辆状态记录、存储及在线监控功能，能实时回传车辆控制模式、车辆位置、车辆速度、加速度等运动状态等信息，能环境感知与响应状态，能够对车辆外部360度视频监控等等。最后，《管理规范》第17条还规定，测试车辆车身应以醒目的颜色标示“自动驾驶测试”字样，以提醒周边车辆注意。
4 比较与评价
4.1 中日立法的共同点
首先，目前中日两国都从“人、车和道路”三要素的互动和监管入手，设计自动驾驶路测安全的技术法律规范。例如，就人、车和道路三要素的互动机制而言，双方立法除了强调自动驾驶系统应具备相应数据收集、处理、决策功能之外，都强调人和车之间要有明确的交互机制，并明确了人类驾驶员有全程监控车况、路况且随时接管路测车辆的义务。而就人、车和道路三要素的监管机制而言，双方立法都一致地从监管和规范路测主体的资质和行为角度入手，要求其落实与人类驾驶员、自动驾驶车辆及其系统相关的安全措施。
其次，在“道路”要素的开放程度上，目前中日两国的立法都比较谨慎，一方面强调路测活动必须分步推进，另一方面都没有明文准许高速公路路测。与高速公路相关的路测活动商在政府主管部门的规划之中。相比之下，欧美的智能网联测试场大多分成高速公路、城市道路等多个功能区，并设有相应的配套设置，以模拟无人驾驶汽车运行中的多种真实环境。[15]其中又以美国立法最为开放，美国有些州很早就通过立法允许高速道路上的自动驾驶汽车测试活动, 例如加利福尼亚州2012年9月制定并入典的法案（SB1298），内华达州2013年6月制定并入典的法案（SB313），田纳西州2017年4月制定并入典的法案（SB676）等等。[16] 我国目前不仅不允许高速公路的路测，而且从现在北京、上海、重庆、深圳等地开放的测试道路来看，也多以人车流量较少的城市主干道、次干道和支路道路为测试地点。[17] 这种谨慎的做法与我国上位法律的滞后也是息息相关的。简单而言，从我国上位法的角度来看，自动驾驶路测活动目前仍然存在合法性问题，因为即便地方政府和经信委等部门出台了允许自动驾驶汽车上路测试的规范性文件，但我国《公路法》第51条和《道路交通安全法实施条例》第82条仍明确禁止将公路作为检验机动车制动性能的试车场地。可以想象，在目前法律尚未完全明朗的情况下，为了营造更好的政策和舆论氛围，我国政策制定者必然更为谨慎，具体到哪些公共道路允许测试，哪种级别自动驾驶车辆允许路测，主管机构就更为保守。但是，假如从传统的安全制度出发，一味限制测试道路的范围，势必无法满足自动驾驶的路测需求。实际上，高速公路长时间驾驶正是传统驾驶员疲劳驾驶从而导致事故多发的最主要原因，而且高速公路的路况相对简单，不会出现交通灯、人流等复杂情况，因此高速公路路测反而是将来自动驾驶测试的重点所在。因此，从长远看，我国应该尽快修改上位法，对传统的安全制度加以创新，尽量兼顾测试路线场景的丰富性和可延展性，确保满足我国自动驾驶研发企业的路测需求。
4.2 中日立法的不同点
首先，在“人、车”的要素上，日本目前的法规环境更为开放，鼓励高级别自动驾驶的测试。如前所述，目前日本《远程自动驾驶路测许可标准》已经给“既无驾驶人又无需掌控方向盘”的全自动驾驶汽车的路测提供法“律空间，而且就此提出了全新的针对远程/监控操作人的安全性要求，例如规定在路测时远程操作员地位等同于普通司机，可以由警务或有经验人员坐上路测车辆进行行驶审查以加强安全控制，并要求建立紧急防范措施。日本《安全指南》则明确要求自动驾驶系统设计必须考虑防范黑客攻击的网络安全。可见，为了激励自动驾驶新技术的测试和运用，日本在某种程度上已经放弃了传统意义的安全制度对驾驶员（人）和测试车辆及系统（车）的要求，转而寻求建立新的安全制度以适应技术革新和进步的需求。
其次，针对“人车交互”机制及界限，日本立法提出了更为清晰的要求。例如，日本2018年9月出台的《安全指南》明确提出，系统提供商必须根据自动驾驶汽车的性能和使用方式确定自动驾驶系统的设计运行范围（ODD），并在车辆行驶环境超出设计运行范围时，采取报警以及其他安全措施。在立法中提出并细化设计运行范围（ODD）的要求，有助于进一步明晰和界定人（驾驶员）与车（自动驾驶车辆和系统）之间的权责关系，这对提高自动驾驶路测乃至将来商业化阶段的安全性同样也有裨益。
再次，日本立法对路测主体设置了更为全面的安全职责。比较两国的立法文本，可以发现日本路测主体承担了更为全面的安全职责。具体表现在：（1）日本《路测指南》明确以“保证交通安全”和“确保测试安全”作为路测主体开展自动驾驶测试的基本原则和立法宗旨，并强调路测主体要充分意识到自动驾驶测试对交通安全和交通顺畅可能造成的影响。[18] 相比之下，我国立法虽然也处处体现对道路安全的考虑，但并未明确规定其为立法的宗旨。（2）日本立法明确要求路测主体落实与路测道路相关各方的协调、沟通义务，建立全面的安全和应急策略。为了保障一般道路使用者的安全，日本《路测指南》第4条规定，路测主体有义务“就公共道路实证测试的实施日期和实施场所，通过传单或者公告板的形式事先通知当地居民或者道路使用者”，并且必须在测试车辆上标示“自动驾驶测试”等字样并“留意周围一般道路利用人因为看见该标示而发生行为变化的可能性”。针对相关职能部门，该指南第10条要求，路测主体应该根据测试内容，预留充裕的时间以联络管辖测试地的警方，“获取实施场所的交通事故和交通堵塞状况、道路施工计划、道路环境以及道路构造等因素的建议”。如果涉及远程式无人驾驶的测试，路测主体有义务“建立一个紧急情况下警察可以快速到达现场的体系”，并向“警方提供发动机的停止方法或者其他有效措施，以便发生交通事故时警察可以根据需要停止测试车辆的发动机，确保不造成交通阻碍”。
5 结语
自动驾驶路测的道路安全建立在围绕“人、车和道路”所构建的良好交互机制和监督机制之上。目前中日两国对自动驾驶路测的道路安全问题都给予了高度重视，两国立法也都一致地从“人、车和道路”三要素的互动和监管入手，通过规范路测主体来设计自动驾驶路测安全的技术法律规范。这些作法和成果具有积极的意义。但在测试道路类型的开放方面，为了确保道路安全，两国立法者目前都采取较为保守的做法，尚未通过允许高速公路路测的立法，高速公路路测的计划仍在有关部门的酝酿和质疑之中，这在一定程度上限制了自动驾驶汽车测试的需求。而围绕“人和车”的要素，日本目前的法规环境更为开放，鼓励高级别的远程无人自动驾驶的测试，并对路测主体设置了更为全面的安全职责，其中某些有别于传统道路安全规范的新举措，值得我国立法者在下一阶段的路测立法中加以甄别和借鉴。
【参考文献】：
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【基金项目】：
上海市科学技术委员会科研计划项目“面向最后一公里的智能驾驶关键理论及应用”（17DZ1100202）;同济大学交通学院交叉学科培育项目“自动驾驶时代的道路交通法律问题研究”。
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