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我国智能汽车管理及政策法规体系研究
2020-02-25 14:11:56· 来源：焉知自动驾驶
来源 |中国汽车技术研究中心 政研中心摘要：产业政策对产业发展起到引领和支撑作用，完善的政策体系是产业健康发展的重要基础。为促进我国智能汽车产业创新、快
来源 | 中国汽车技术研究中心 政研中心
摘要：产业政策对产业发展起到引领和支撑作用，完善的政策体系是产业健康发展的重要基础。为促进我国智能汽车产业创新、快速发展，本文对智能汽车政策体系进行研究，理清政府职能部门关系，建立政策体系框架，剖析重要政策文件，找出现行政策体系中存在的问题，为未来政策调整和企业制定发展战略提供参考依据。
关键词：智能汽车、政策法规
近年来，智能汽车产业在我国快速发展。但智能汽车属于新兴领域，其创新链、产业链、价值链与传统汽车存在较大差异，原有发展经验和政策法规不能完全支撑智能汽车的创新发展。因此，需要对现行智能汽车政策法规体系进行研究，找出阻碍产业发展的问题，出台相应解释、豁免或更新政策，推动产业健康发展。
1、中国智能汽车政府管理部门职能
智能汽车涉及汽车、电子、通信、互联网、测绘等众多领域，由中央各政府部门协同管理。其中，工信部和国家发改委协调推动；网信办、工信部、公安部在网络通信管理方面形成有效衔接；交通部、住建部、公安部、能源局共同负责智能交通设施的规划、建设与管理；自然资源部负责地图测绘管理；公安部主管智能汽车公共道路测试、交通事故处理与责任判定；科技部和财政部分别从科技专项和财政资金方面对智能汽车发展给与支持。
图1 国家各部委在智能汽车领域管理职能关系
2、中国智能汽车政策法规体系分析
智能汽车政策体系大致可分为战略引导、法律法规、技术标准、创新引领、配套环境、网络信息安全等六个方面，每个方面都各有其特征，又相互联系。战略引导指出未来产业发展方向，法律与标准规范产业发展，创新政策推动技术创新与产业化，配套环境是智能汽车产业应用的重要基础，信息安全是产业健康发展的保障。
图2 中国智能汽车政策法规体系框架图
2.1 战略引导
战略引导政策分为三个层次，分别是顶层设计、发展技术路线和细分领域指导性文件。
（1）顶层设计。国家发改委发布的《智能汽车创新发展战略（征求意见稿）》是我国发展智能汽车的顶层设计文件，主要有三大要义。一是在开放包容的环境中，发展各行业深度融合的中国标准智能汽车产业。二是以“三步走”战略愿景构筑智能汽车产业新业态，不断提高智能化和网联化水平。三是构建技术创新、产业生态、路网设施、法规标准、产品监管和信息安全六大战略任务，引领智能汽车产业创新发展。
（2）发展技术路线。在总体发展战略下，智能汽车发展技术路径、方式等需要明确。工信部先后发布《中国制造2025》《智能网联汽车技术路线图》等文件，阐明智能汽车发展技术路线。《中国制造2025》及其系列文件中指出，将重点发展新一代信息技术和汽车智能化核心技术。《智能网联汽车技术路线图》提出“三横两纵”技术构架，指出智能网联汽车分阶段发展目标，并从关键零部件技术和关键共性技术两方面对智能网联汽车发展路线图做了详细描述。
（3）细分领域指导性文件。智能汽车各细分领域应各产业发展需求，出台相应的产业引导政策，如汽车领域出台《汽车产业中长期发展规划》。在所有细分领域中，以汽车为核心，以信息安全为最基础保障，推进“互联网+”与人工智能、大数据、云计算深度融合，服务于智能交通和智慧城市建设。
图3 智能汽车细分领域相互关联关系
表1 智能汽车细分领域顶层设计文件出台情况
资料来源：根据各部委公开发布政策整理
2.2 法律法规
我国现行法律法规对于传统汽车产品生命周期中的各个环节都做了详细的规范，但随着智能汽车的发展，原有规制传统整车的法律法规内容出现了一定的不适应性。我国智能汽车相关法律问题主要集中在产品流通、上路行驶、事故责任和保险、网络安全、地理测绘等环节。
图4 制约智能汽车发展的法律问题描述
表2 智能汽车相关法律法规
2.3 技术标准
对技术标准的研究包括两个部分，分别是我国车联网标准体系和现行强制性标准与智能汽车发展的矛盾点。
（1）车辆网标准体系。自2017年12月以来，我国陆续发布多个车联网标准指南系列文件，明确体系建立的意义、未来标准建设目标、近期重点推进方向等，是智能汽车技术标准制定的指导依据。
表3 《国家车联网产业标准体系建设指南》系列文件发布情况
总体要求（2018.06）
已出台
未出台
- 智能网联汽车（2017.12）
- 信息通信（2018.06）
- 电子产品与服务（2018.06）
- 车辆智能管理
- 智能交通相关
智能网联汽车标准体系建设指南是国家发布的首个车联网标准体系文件，涵盖“基础”、“通用规范”、“产品与技术应用”、“相关标准”四个部分，共计99项标准（包括5项强制标准）。这些标准制定进度目前以标准预研为主，已发布和立项的标准主要集中在“产品与技术应用”方面。截至2017年底，已完成制定标准6项，涵盖信息感知、决策预警、辅助控制等方面。根据“基础先立，急用先行”的原则，近期制定工作重点集中在车辆智能化方面，如先进驾驶辅助(ADAS)和自动驾驶等，在车辆网联化方面，制定进度相则相对落后。此外，信息安全作为基础保障，也是重点推进方向。
（2）现行强制性标准与智能汽车发展的矛盾点。已有汽车强制标准中，存在部分与智能汽车结构矛盾的内容。涉及矛盾标准主要包括转向控制、速度控制、环境感知等方面，未来需进行修改或解释以满足智能汽车上路行驶法规要求。此外，有部分现行强制标准内容对中低级别智能汽车不存在影响，但对于以自动驾驶系统作为驾驶员的高级别智能汽车则会形成冗余条款。
2.4 创新引领
创新引领政策包括技术创新、产业创新和业态模式创新三个类别，相关政策内容主要集中在汽车、人工智能、通信网络及平台、信息安全、基础设施、高精度时空定位、智能交通、智慧城市等方面。其中，技术创新是发展智能汽车的关键共性技术、核心技术、相关技术等的创新，产业创新是智能汽车产业体系与产业生态的创新，业态模式创新是智能汽车商用化的表现形式与经营模式创新。
表4 创新引领类政策总结
类别
鼓励引导类
重点工程类
技术创新
《产业技术创新能力发展规划(2016—2020年)》
《增强制造业核心竞争力三年行动计划（2018—2020年）》
《“互联网+”便捷交通推进促进智能交通发展的实施方案》
《“十三五”交通领域科技创新专项规划》
《“新能源汽车”重点专项2018年度项目申报指南》
《产业关键共性技术发展指南（2017年）》
《“智能机器人”重点专项 2017 年度项目申报指南》
《“新一代宽带无线移动通信网”国家科技重大专项》
《“网络空间安全”重点专项2017 年度项目申报指南》
《国家自然科学基金2018年项目》
产业创新
《智能硬件产业创新发展专项行动（2016—2018年）》
《车联网（智能网联汽车）使用5905-5925MHz频段管理规定（征求意见稿）》
《国家创新驱动发展战略纲要》
《高端装备创新工程实施指南（2016-2020 年）》
《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》
《智能汽车关键技术产业化实施方案》
《2017年工业转型升级（中国制造2025）资金（部门预算）重点任务》
业态模式创新
《推进“互联网+”便捷交通促进智能交通发展的实施方案》
《智慧交通让出行更便捷行动方案》
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》
这些政策从支持类型上看，可以分为鼓励引导类和重点工程类两类。鼓励引导类体现了国家对产业的中长期引导方向。重点工程类纳入国家部委各种重大专项或计划，能够获得一定财政支持，大部分都是中短期需要攻克的产业关键技术。
2.5 配套环境
智能汽车与传统汽车发展所需的运行配套环境有较大差异，需要在原有配套基础上增加支持智能汽车行驶的设施。我国完善智能汽车配套环境政策主要包括示范区建设、道路测试、道路配套设施、出行服务环境以及智能交通和智慧城市等方面。
图5 智能汽车配套环境
表5 配套环境相关政策总结
类别
相关政策
示范区建设
《智能汽车创新发展战略》
《汽车产业中长期发展规划》
《河北雄安新区规划纲要》
《重庆市推进基于宽带移动互联网的智能汽车与智慧交通应用示范项目实施方案（2016―2019年）》
《广州市汽车产业2025战略规划》
《上海市智能网联汽车产业创新工程实施方案》
道路测试
《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》
北京、保定、上海、重庆、深圳、平潭、长沙、长春、广州、天津、济南等11个地方政府相继出台地方版“智能汽车公共道路测试规范”。
道路配套设施
《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》
《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》
《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》
《关于促进智能电网发展的指导意见》
《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》
《关于加强城市通信基础设施规划的通知》
《道路运输车辆动态监督管理办法》
出行服务环境
《关于促进分享经济发展的指导性意见》
《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》
《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》
智能交通
《推进“互联网+”便捷交通促进智能交通发展的实施方案》
《交通运输信息化十三五发展规划》
《推进智慧交通发展行动计划（2017—2020年）》
《智慧交通让出行更便捷行动方案》
《城市公共交通智能化应用示范工程建设指南》
智慧城市
《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》
《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》
2.6 信息安全
信息安全从“端、管、云”三个方面构建政策框架体系，保障智能终端、互联通信和云端的信息安全。
（1）智能终端层面。一是车载终端，现有政策集中在突破网络信息安全芯片技术、加强车载智能设备等安全性设计、建立防护体系等方面。二是交通设施终端，相关政策提出建立安全可控的新一代信息基础设施等国家空间基础设施，利用大数据技术推动交通等关键信息基础设施安全防护，加强路侧设备信息安全机理和技术研究。三是外接终端，相关政策提出加强移动智能终端等技术研发和综合应用，提升安全可控水平。
（2）互联通信层面。现有政策集中在信息技术、智能制造等领域，通过信息安全分域隔离、车用通信协议、信息传输、攻击识别、权限认证以及无线电频谱管理等多个环节的技术防护以及测试评价来推动智能汽车信息安全建设。
（3）云端层面。云端层面进一步细分为基础支撑和功能应用两大层面。其中，基础支撑层面，主要从人工智能、大数据产业角度，提出加强云计算和大数据技术安全研发，保障云平台安全。功能与应用层面，主要提出通过信息安全态势感知平台和监测、预警平台的建立，为交通运输、智能汽车等提供安全运行等相关应用服务。
3
现行政策法规体系存在的问题
综合上述政策分析，发现我国现行智能汽车政策体系中还存在一些矛盾点和空白点。
3.1 矛盾点
（1）现有法律及标准限制智能汽车产品流通及上路行驶。目前，我国部分法律如《标准化法》、《产品质量法》等要求汽车产品应符合我国强制性标准，汽车强制性标准中部分条款要求人类驾驶员参与操作、车辆保有方向盘等。中高级智能汽车无需人类驾驶员操作和方向盘等装置，其生产、销售及进口因不符合强制性标准而受到限制，也因此无法取得行驶证，或将被禁止登记和上路行驶。
（2）不允许在高速公路上试车对智能汽车产品性能改进造成阻碍。智能汽车需要通过大规模测试验证后，才能逐步改进安全性能，实现商业应用。我国相关法律法规不允许机动车在高速公路、城市快速路、高架桥上测试，禁止在公路上进行车辆制动性能测试，使企业无法检验智能汽车的自动驾驶性能。
（3）对测绘资质和地图制作管理严格。首先，我国对测绘资质管理非常严格，智能汽车研发、制造企业无法取得资质，在高精度地图使用上，需要与图商合作。其次，相关规定要求外资企业来华测绘，仅能采取与我国企业合作的形式，且不允许从事导航电子地图测绘活动，不利于外资及中外合资企业发展智能汽车。第三，现行政策对公开地图的精度要求是不得小于50米，不能支持智能汽车高精度时空定位服务。
（4）关键基础设施服务器位置及数据传输受到限制。《网络安全法》及相关政策法规要求关键基础设施运营企业必须将服务器设在中国境内，将影响外资企业向本国母公司回传数据，与其他企业分享数据，将在一定程度上阻碍先进技术输入，不利于外国企业在中国研发和产业化。
3.2 空白点
（1）现有交通法律缺少对智能汽车规制内容。我国并无专门针对智能汽车产业管理方面的法律，使目前对智能汽车的管理存在无法可依的现象。首先，我国《道交法》规定机动车驾驶员为人类，没有把中高级智能汽车自动驾驶系统认定为驾驶员，无法真正实现无人驾驶测试及应用。其次，对涉及智能汽车的安全事故责任判定尚无明确规定。第三，对智能汽车网络安全等级也无明确规定，以及智能汽车基础设施保护范围并未明确。第四，对智能汽车投保主体、方式、费率等均未做明确规定。
（2）缺少专门的智能汽车企业、产品的准入和退出管理制度。企业管理方面，当前我国汽车行业实行企业准入资质管理，乘用车、商用车以及新能源汽车均有属于自己的、符合行业特点的企业准入管理规定，智能汽车尚无企业准入管理规定。另外，智能汽车制造企业如在技术能力、产品安全性能等方面存在缺陷，也将面临退出问题，目前并无相关规定可循。产品管理方面，我国还没有建立针对智能汽车的产品准入管理规范，智能汽车自动驾驶系统、网络安全、数据记录、人机交互等多方面的产品准入条件设定，有待进一步研究。
（3）智能汽车网络信息安全缺乏统筹和具体实施政策。一是缺乏统筹智能汽车网络信息安全发展的总体政策。二是缺乏在“端、管、云”等信息安全管理的具体政策。三是已经出台的智能汽车政策对网络信息安全重视程度不够，如我国出台的《智能网联汽车道路测试管理规范(试行)》中并没有提及网络安全方面内容，但日本在其《自动驾驶汽车道路测试指南》中明确要求企业“切实做好网络安全防护措施确保自动驾驶系统安全，防止网络非法入侵”。
（4）在商业模式创新上缺乏追认和具体鼓励性政策。我国对智能汽车领域商业模式创新目前采取先试先行的管理办法，前期对先进商业模式发展并无束缚，后期看清发展趋势和问题再进行规范治理。目前，我国仅在共享出行领域出台规范网约车发展政策，但在共享出行的其他子领域，以及汽车维修、汽车保险等后市场领域缺少支持和规范创新商业模式的政策。
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