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美国推动电动汽车发展的政策措施｜CATARC政研中心
2020-05-14 00:24:07· 来源：新能源汽车蓝皮书
单位：中国汽车技术研究中心中国汽车战略与政策研究中心作者：石红、简晓荣、黄永和、吴松泉、时间内容提要：本报告首先探究了美国推进汽车节能减排、发展电动汽
单位：中国汽车技术研究中心中国汽车战略与政策研究中心
作者：石红、简晓荣、黄永和、吴松泉、时间
内容提要：
本报告首先探究了美国推进汽车节能减排、发展电动汽车的历史沿革。然后梳理了美国联邦政府层面在宏观战略、研发支持、个税抵免优惠等方面，以及加州政府层面在零排放汽车积分、购置补贴、交通政策、充电政策等方面发展电动汽车的政策措施。最后总结了未来美国电动汽车政策的发展方向并总结了对我国新能源汽车政策的启示。建议我国进一步完善财税优惠政策，加强充换电基础设施支持力度，鼓励节能与新能源汽车并行发展并出台相应经济性措施，鼓励地方因地制宜营造良好市场环境，从而推动我国新能源汽车产业健康稳定发展。
在历史上很长一段时间，美国汽车市场需求以大排量、大空间、高舒适性为鲜明特点。但随着汽车普及，美国政府逐渐意识到道路交通领域所带来的能源消耗和环境污染问题不容忽视，同时考虑提高美国汽车产业国际竞争力，美国联邦和部分州政府开始注重发展电动汽车[ 本文“电动汽车”如无特别解释，主要指纯电动汽车、插电式混合动力汽车、燃料电池汽车。]，先后在克林顿时期和小布什时期实施了“新一代汽车合作伙伴（PNGV）计划”“自由汽车（FreedomCAR）计划”等国家级汽车产业发展计划，重点支持环境友好型汽车的研发及技术创新。美国对电动汽车的支持力度在奥巴马政府执政期间达到顶峰，但特朗普政府上台后支持力度大幅下降。
奥巴马政府大力支持发展电动汽车。2009年，奥巴马在美国金融危机后的高债务、高失业、低增长、低投资的形势下上台执政，并提出了工业化战略。其中，将发展电动汽车作为提振美国汽车工业，引领美国走出经济危机泥潭的重要途径，并明确重点支持纯电动汽车（BEV）和插电式混合动力汽车（PHEV）。BEV及PHEV购置个税抵免政策也在该时期提出。奥巴马政府于2011年提出到2015年底美国BEV和PHEV保有量达到100万辆的目标。但因市场需求和技术进步不及预期，美国联邦能源部于2013年1月底宣布这一目标难以实现，并发布“电动汽车普及计划蓝图”，计划用十年时间，通过技术创新方式提高BEV和PHEV的性价比和市场竞争力。
特朗普政府对气候环保相关产业的支持力度大幅降低。2017年6月，美国总统特朗普在白宫正式宣布美国退出《巴黎协定》。此外，汽车制造商在美国生产或销售的乘用车和轻型卡车（车重不超过8500磅（约合3855千克））要符合企业平均燃油经济性（CAFE）法规，未达法规要求则将按每0.1英里/加仑处以5.5美元的罚款。2018年8月，为使美国采取相同的燃油经济性及排放法规，降低汽车制造商合规成本，美国联邦环保署（EPA）和美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）提议将2020-2026年行业平均燃油经济性水平冻结在2020年的37英里/加仑(约合6.4L/100km)不再继续加严，推翻此前奥巴马政府2012年颁布的法规（要求燃油经济性每年平均改善5%，到2025年达到54.5英里/加仑(约合4.3L/100km)）；还提议废除《清洁空气法》（Clean Air Act）中赋予加州可自行制定严于联邦水平的排放标准和燃油经济性标准的特殊权力。2019年7月，福特、本田、宝马和大众在燃油经济性提升方面与加州达成自愿承诺，到2026年这四家汽车制造商需达到约50英里/加仑（约合4.7L/100km）的标准，此协议严于联邦政府提议，但在目标值和年限上均宽于奥巴马政府设立的目标。2019年9月，废除加州特殊权力的提议正式生效，但加州对继续推动气候保护依旧充满斗志和信心，正在通过各种渠道继续争取权力。2020年3月31日，特朗普签署最终CAFE法规，将奥巴马时期制定的燃油经济性年改善幅度的要求从5%放宽到1.5%，即到2026年行业平均燃油经济性水平将约为40.1英里/加仑(约合5.9L/100km)。新法规将使汽车制造商无需借助电动汽车满足合规要求，对未来美国电动汽车市场将造成不利影响。
虽然联邦政府目前对发展电动汽车并不积极，但是其过去及现在的政策措施仍值得研究和借鉴。美国作为典型的联邦制国家，各州政府在各个领域的立法及政策制定等方面均具有较高的自治权，并根据自身自然及产业禀赋和需求制定法律和政策，因此不同州之间政策差异较大。在电动汽车推广领域，加州是美国各州的领头羊，具有较为完善的支持体系，因此本文主要介绍美国联邦层面及加州层面的电动汽车政策。
一、美国联邦政府电动汽车发展政策
美国在联邦政府层面通过制定宏观规划确定产业中远期发展目标，通过国家级研发计划和专项资金支持技术研发，通过成熟的个税抵免政策体系鼓励消费者购买。
（一）宏观战略
美国联邦政府通过立法和战略规划相结合的方式推动电动汽车发展。一是环保压力迫使政府发展电动汽车，将其纳入环境治理重要一环。美国1990年通过《清洁空气法修正案》，强调对不满足空气标准的地区必须使用包括电动汽车在内的清洁能源汽车。二是宏观规划确定产业中远期发展目标。美国能源部于2013年1月发布“电动汽车普及计划蓝图”，计划利用十年时间，通过技术创新方式提高电动汽车的性价比和市场竞争力。
（二）研发支持
美国自1990年起发布多项国家级研发计划。能源部作为主管部门，先后多次、大量投资支持电动汽车研发，包括自由合作汽车研究计划、新一代汽车伙伴计划、先进能源计划、先进技术汽车制造贷款计划等，支持内容包括动力电池、燃料电池、轻量化等。此外，特朗普政府通过专项资金支持产学研联合研究电池材料回收利用。2019年，美国能源部设立“Recell”电池回收中心，橡树岭国家实验室、阿岗实验室等科研机构和一批产业链企业参与研发，通过推动闭环回收促使废旧电池材料回收再利用，保障资源供应安全。
（三）个税抵免优惠
美国联邦政府自2010年1月1日起对购置纯电动及插电式混合动力轻型车的纳税人实施个税抵免政策。在2017年美国税收改革中，多项抵免政策皆被废除但电动汽车购置抵免政策仍被保留。一是根据电池容量确定优惠额度。该政策为电池容量不低于4kWh的BEV和PHEV设定了2500美元的税收抵免基础额度，高出4kWh的部分按417美元/kWh的标准增加税收抵免额度，上限为7500美元。二是设置以汽车制造商累计销量为指标的退坡机制。个税抵免政策无明确截止时间，为避免汽车制造商对政府补贴的依赖，美国政府为该项优惠政策设立了退坡机制，要求汽车制造商在累计销售20万辆后的第二个季度起，其产品的抵税优惠在一年内完成退坡，退坡结束后该汽车制造商车辆不再享受抵免优惠。特斯拉和通用均已达20万辆退坡线，分别于2019年1月1日、4月1日开始退坡；目前，特斯拉和通用已在一年内完成退坡，其车型均不再享受个税抵免优惠。
二、美国州政府电动汽车发展政策（以加州为例）
1940-1970年代，美国加州洛杉矶多次发生“光化学烟雾”事件，严重危害居民生存环境和生命健康。加州政府开始实行严格的机动车排放标准和燃油经济性标准，并将开发清洁燃油技术，研发低排放、零排放汽车作为治理大气污染的重要措施。基于此，电动汽车得到了加州政府多项支持：通过实施零排放汽车积分管理法规调动汽车制造商积极性，通过财政补贴优惠降低消费者购置成本，通过交通差异化和支持建设充电桩优化电动汽车使用环境。
（一）零排放汽车积分
加州零排放汽车法案通过强制规定汽车制造商零排放汽车销售比例和允许积分交易相结合的方式，迫使汽车制造商推广零排放汽车。一是以排放清洁程度综合表现划分车辆种类和积分值。BEV、燃料电池汽车(FCEV)为零排放汽车（ZEV），积分值较高；尾气排放、燃料蒸发排放等综合排放达到标准的PHEV为过渡性零排放汽车（TZEV），积分值较低；部分增程式电动汽车享受零排放汽车待遇。二是要求销量达到一定规模的传统燃油汽车制造商必须具备零排放汽车积分。在加州汽车销售量达到10000辆以上的大中型汽车制造商必须具备一定的零排放汽车积分，以汽车制造商传统汽车年销量乘以零排放汽车比例要求来确定汽车制造商应达到的积分目标，且积分比例要求逐年提高。三是汽车制造商可以通过销售零排放汽车或购买其他汽车制造商富余积分来满足积分目标要求，否则必须按照《健康安全法》要求向加州政府缴纳每个积分5000美元的罚款。四是加州允许汽车制造商使用联邦GHG积分抵偿部分零排放汽车积分。汽车制造商依据联邦温室气体（GHG，Green House Gas）法规获得的富余GHG积分可以在2018～2021年抵偿加州ZEV积分，但加州ZEV富余积分不能抵偿联邦GHG积分。汽车制造商需在2016年底之前申请享受该政策，并承诺其GHG排放水平将在2018～2021年优于其企业平均GHG排放目标值至少2g CO2/英里。但ZEV积分不得全部由GHG富余积分抵偿，2018～2021年抵偿上限分别为50%、50%、40%、30%。
（二）购置补贴政策
美国加州自2010年起实施清洁汽车补贴项目（CVRP, The Clean Vehicle Rebate Project）。一是按照车辆类型对电动汽车提供定额补贴。根据车辆动力类型向车重不超过8500磅的电动汽车提供定额补贴，采取“先到先得”制。二是注重公平性，针对不同收入群体、消费用途设置差异化的补贴金额。自2016年起，低收入人群可获得更多补贴，高收入者仅可申请FCEV补贴；租赁、共享车队可获单车补贴额低于私人消费者。三是明示资金总盘，采取“先到先得”制。2019～2020财年预算总盘为2.38亿美元（约合人民币16.9亿元），其中专门为低收入群体专门预留2500万美元（约合人民币1.7亿元）。全部资金耗尽后，申请人进入“等待清单”，待下一财年资金批准后可获得补贴。四是定期调整。该政策主管部门美国加州空气资源委员会（CARB）每财年依据当年项目预算资金总盘、市场规模等因素对补贴金额、车辆技术门槛、申请人条件等要求进行调整。
2019年底加州对CVRP进行了新一轮调整：补贴金额退坡、技术门槛提高。2014年以来，CVRP政策虽屡次调整，但单车标准补贴金额基本维持不变。然而随着加州电动汽车市场规模增长，补贴申请需求大幅增加，项目预算往往无法支撑到每财年结束，为减缓预算资金的消耗速度，使更多需要补贴资金的人受惠，从而实现更有意义的市场激励效果，CARB对CVRP政策进行了修改，并于2019年12月3日起实施：一是下调单车补贴金额。针对私人消费者（除低收入群体外）的标准单车补贴金额统一下调500美元；针对租赁和共享车队申请者的单车补贴金额统一下调200美元。二是限制车价。除FCEV以外，厂商指导价超过6万美元的车型（如特斯拉Model S和Model X）自2019年12月3日起不再享受补贴。三是提高技术门槛。PHEV纯电续驶里程要求由20英里提升至35英里（约56公里）。四是加严申请次数限制。非租赁和共享车队消费者，享受补贴的次数上限由2次降低为1次。
CARB在2009年启动了混合动力和零排放货车和客车购置代金券激励项目(HVIP, The Hybrid and Zero-Emission Truck and Bus Voucher Incentive Project)，为购买符合条件的电动（包括BEV、FCEV、PHEV、HEV等）货车和客车的购买者提供补贴。2019年10月，CARB对车型范围等内容进行了调整，HEV和纯电续驶里程低于35英里（约合56公里）的PHEV不再享受补贴。
（三）交通政策
共乘专用车道（也称HOV车道），是一种促进和鼓励共乘的交通管理策略，仅允许载有2个（或3个，含驾驶员）以上人员的车辆使用。电动汽车在美国加州享受HOV车道特殊使用权。一是依据车贴判定HOV车道特殊使用权。加州车辆管理局（DMV）对满足联邦和加州排放法规的车辆（包括压缩天然气汽车（CNGV）、FCEV，BEV以及PHEV）发放清洁空气车辆(CAV)车贴，贴有该车贴的车辆可在不满足车内人数要求的情况下进入HOV车道。二是车贴有效期不超过4年，不再无限期延长。起初，不同颜色的车贴用于识别车辆类型[ 白色车贴适用于CNGV、FCEV和BEV，绿色车贴适用于PHEV，黄色车贴（已于2011年到期）适用于HEV。]，且白色和绿色车贴有效期屡次延期，早期电动汽车车主甚至已享受超过十年的HOV车道使用权。但因不同颜色的车贴享受的路权一致，且随着电动汽车市场规模的增长，HOV车道拥堵现象日渐严重，于是自2018年起加州不再根据车辆类型区分车贴颜色，而是根据车辆获得车贴的年份区分颜色（2018年为红色、2019年为紫色、2020年为橙色），且车贴有效期均不超过4年[ 即不论在2018年何月份获得车贴，2022年1月1日均过期，以此类推。]。此前白色和绿色车贴均在2019年1月1日失效[ 仅2017年购买的车辆可在2018年申请更换为红色车贴。]。加州计划于2025年9月30日结束该政策。三是对低收入群体给予优待。为照顾低收入群体，自2020年1月1日起，低收入家庭购买部分车贴已失效的二手电动汽车，可获得特殊车贴，继续享受HOV车道优惠。
（四）充电政策
加州政府在充电基础设施建设和使用两方面为企业和用户提供财税金融优惠。一是对充电基础设施建设给予金融支持。美国加州的小型企业建设充电站可申请贷款融资服务，最高可贷款50万美元（还款期限最长4年），并可获得贷款金额的20%～30%作为贷款违约保障金，充电站必须可供企业员工、公众或多单元住宅的租户使用；业主对自有房产购买和安装充电设施也可申请信贷支持。二是对用户充电给予费用优惠。美国加州立法明确，BEV和PHEV可在州立停车场充电免收电费，资金由州政府或公用事业纳税人提供；加州多数电力公司为电动汽车充电提供优惠费率。
三、美国政策趋势及对我国的启示
近几年美国电动汽车发展效果显著，BEV和PHEV年销量从2011年的1.78万辆上升至2019年的32.66万辆，自2015年被中国反超后，电动汽车年销量稳居世界第二位。其中，总部位于加州的特斯拉公司的Model系列车型对美国市场贡献巨大，从2012年的2400辆增长到2018年的19.16万辆，2019年稍有回落，年销量仍达18.94万辆；市场占比从2012年的4.5%发展到2018年的53.0%，2019年在全国BEV和PHEV整体销量下滑的情况下，其市场占比仍逆势增长达到58.0%。
图1 美国历年BEV和PHEV总销量及特斯拉销量（万辆）
来源：根据美国替代燃料数据中心（AFDC）网站数据整理。
预计未来特朗普政府仍将坚持当前立场，维持或降低电动汽车相关政策支持力度；同时，以加州为代表大力推动节能减排的州政府将继续支持电动汽车的推广。未来美国电动汽车政策发展方向：一是继续实施财税政策支持电动汽车，但优惠力度将会降低。目前联邦和加州政府分别实施的个税抵免和购置补贴政策均未公布终止日期，但直接优惠金额将退坡，受惠车型的纯电续驶里程等技术指标将提高。二是继续实施差异化的电动汽车交通优待政策，如以加州为代表的州政府将继续使用HOV车道路权政策，优化电动汽车使用环境。三是继续优先使用征税、收费、罚款等经济处罚，而非行政手段。如联邦政府CAFE法规和加州政府ZEV积分均设置罚款条款。四是继续注重财税政策公平性，关照低收入群体，抑制奢侈消费，如加州对低收入群体的优惠程度将继续高于一般群体，高收入群体及高端奢侈消费仍被限制享受优惠。
当前我国新能源汽车发展正面临重大挑战，市场发展速度大幅放缓甚至还有下降。2020年初的新冠肺炎疫情更是让新能源汽车产业面临更大的发展压力，《节能与新能源汽车产业发展规划（2012～2020年）》引领下的新能源汽车发展政策即将到期。美国电动汽车政策对我国研究制定新一轮新能源汽车发展政策具有一定的参考价值，结合我国国情、治理体系和治理能力、产业和市场等情况，总结提出以下几方面启示：
一是继续实施新能源汽车财税优惠政策。考虑新能源汽车发展目标，及其尚难与燃油车竞争，建议延缓新能源汽车购置财税补贴退出步伐，未来几年继续保留购置补贴，并依据产业和市场情况适时调整补贴力度，加严与节能减排相关的技术门槛，同时差异化对待中、小型和大型（豪华）车辆。
二是加大对充换电基础设施建设及使用的财税金融支持力度。着力解决消费者购买新能源汽车的“后顾之忧”，充分发挥新能源汽车使用阶段成本优势，使消费者充电更便利、更便宜。一方面丰富充换电基础设施建设支持政策，向充换电基础设施建设主体提供融资、补贴等支持；另一方面，降低消费者充电成本，如向电动汽车车主提供电费优惠、设立部分向全社会公开的免费或优惠充电站点（对单车可享优惠电量设置上限）等。
三是继续实施双积分政策，鼓励节能与新能源汽车并行发展，出台经济措施并有“奖”、有“罚”、也可设“上限”。继续研究我国2030年油耗标准，对节能或新能源汽车发展优异者给予适当奖励，对不能完成最低要求者给予惩罚，同时重视奖励和惩罚的尺度（对奖励设置上限，使政策效果可控，避免出现顾此失彼等难以预期的现象；对惩罚设置上限，制定或修改有关法律法规，主要考虑实施经济性惩罚（含收费或向他人购买）而非行政性手段）。
四是鼓励地方政府因地制宜积极探索新能源汽车推广措施。鼓励有条件的地方政府因地制宜，或联合周边地区发挥区域协同联动效应，从推广应用、财税支持及金融和人才支持等多方面布局，尤其可以绿色车牌为抓手，探索低排放区、新能源汽车公交车道使用权、纯电动货车城市道路使用权等差异化交通管理措施，优化本地新能源汽车市场环境，树立地方推广标杆。
中国汽车战略与政策研究中心（简称政研中心）是中国汽车技术研究中心有限公司（CATARC）专门从事汽车战略和政策研究的部门。政研中心坚持“客观、公正、专业、权威”的定位，致力于塑造“中国汽车行业第一、国际一流智库品牌”，成为汽车行业最重要的综合性政策研究机构。政研中心下设汽车产业政策研究室、新能源汽车与财税政策研究室、汽车流通与后市场政策研究室等三个业务部门，研究领域包括发展战略/规划、法制化与行业管理、新能源汽车、财税金融政策、WTO与国际经贸规则、智能网联汽车、科技创新与品牌、技术战略和政策、汽车循环经济、汽车流通与后市场、进出口和国际市场、汽车社会和消费政策、区域产业发展等。
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