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儿童安全座椅首次被写入全国立法
2020-10-23 23:21:40· 来源：儿童权利在线
2020年10月17日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过了《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称未保法），该法将于2021年6月1日正式
2020年10月17日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过了《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称未保法），该法将于2021年6月1日正式施行。修订后的未保法 第十八条规定，未成年人的父母或者其他监护人应当为未成年人提供安全的家庭生活环境，及时排除引发触电、烫伤、跌落等伤害的安全隐患；采取 配备儿童安全座椅、教育未成年人遵守交通规则等措施，防止未成年人受到交通事故的伤害；提高户外安全保护意识，避免未成年人发生溺水、动物伤害等事故。虽然本条中关于“儿童安全座椅”只有短短几个字，但这是“儿童安全座椅”首次写入全国性立法。而且，未保法作为未成年人保护的“小宪法”， 能将“儿童安全座椅”写入其中足以彰显国家对儿童乘车安全问题的重视，为《道路交通安全法》及各地的未成年人保护条例进一步细化关于儿童乘车安全和儿童道路安全的规定奠定了坚实的基础。
01、儿童安全座椅立法的意义
世界卫生组织发布的《2018年全球道路安全状况报告》显示，2016年全球有135万人死于道路交通事故。道路交通事故在导致人类死亡的众多因素中位列第8位。然而，对于5-29岁的儿童和青少年来说，道路交通事故是第一大致死因素。[1]另外，据2015年统计显示 全球每年有18.63万儿童死于道路交通伤害，其中超过1/3死于乘车过程中。研究表明，正确使用包括儿童安全座椅在内的儿童约束系统[2]是保护儿童乘车安全的最有效手段。乘车中儿童约束系统的使用可以将儿童乘员的死亡率至少降低60%。[3]而且，儿童年龄越小，使用儿童约束系统的好处也越大，尤其是对4岁以下儿童。[4]对于8-12岁儿童，使用儿童增高坐垫造成伤害的概率比单纯使用安全带低19%。[5]另外根据《中国儿童交道路通安全蓝皮书2018》数据显示，发生车祸时，汽车内未安装儿童安全座椅情况下儿童交通事故的死亡率是安装了儿童安全座椅的8倍，受伤率是后者的3倍。
我国目前有2.7亿儿童，2017年全国汽车保有量就达到2.17 亿辆，仅2017年一年就有2954名儿童死于道路交通事故，13938名儿童在道路交通事故中受伤。[6]然而，《中国儿童道路交通安全蓝皮书2015》显示，我国仅10%的儿童乘车时使用安全座椅，而在欧美等发达国家，这一数字超过90%。这一比例近几年来虽然有所提升，但是距离发达国际仍然有很大的差距。我国作为汽车和儿童安全座椅的产销大国， 国内的儿童安全座椅普及率之所以低，除了家长们安全意识滞后，对儿童安全座椅的认知和使用存在误区外，也与我国在儿童安全座椅的使用上没有统一的强制性法律规范有关。使用儿童安全座椅的强制性法律及其有效落实能够极大提高儿童安全座椅的使用率。联合国欧洲经济委员会和世界卫生组织在其研究报告中都建议，各国应制定法律， 要求在使用车辆运载儿童时使用约束系统系统，妥善保护儿童并让儿童坐在适当位置 (前向座椅和后向座椅)，并要求约束系统应考虑儿童的年龄、身高和体重。
02、域外儿童约束系统立法实践
根据世界卫生组织的统计，全球有近100个国家制定了强制使用儿童安全座椅等约束系统的全国性立法。但是什么样的儿童约束系统立法才能最大程度保障儿童乘员的生命健康呢？世界卫生组织曾经提出了一个“儿童约束系统模范立法”的标准。世界卫生组织曾提出了一个“儿童约束系统模范立法”的标准。根据其最新的要求，一国的立法要达到模范立法的标准，必须满足以下几个条件：
- 首先，要有关于儿童约束系统的全国性立法；
- 其次，法律要规定 10岁以下或身高135厘米以下 的儿童应使用约束系统；
- 再次，法律 禁止 一定年龄或身高以下的儿童乘坐副驾驶座位；
- 最后，儿童约束系统有相应的参考或者细化的标准。
根据该标准，一国就儿童约束系统不但要有全国性立法，立法中还应当明确规定哪些儿童在乘车时必须使用儿童安全座椅、以及未达到一定年龄或身高要求的儿童不得乘坐副驾驶座位，此外法律中还应当有相应的儿童约束系统的参考或细化标准。据《2018年道路安全全球现状报告》显示，在报告调研的175个国家中有84个国家制定了儿童约束系统的国家立法，这其中只有33个国家的立法满足了“儿童约束系统模范立法标准”的要求，且这33个国家主要来自于发达国家。
满足“模范立法”的国家分布图，来源：《2018年道路安全全球现状报告》
• 绿色代表立法覆盖10岁/135cm以下的儿童，有标准，限制乘坐前排座椅；
• 橙色代表立法覆盖4岁以下儿童，4-10岁之间儿童的覆盖不足或对10岁/135cm以下的儿童有覆盖，无标准；
• 红色代表立法对4岁以下儿童覆盖不足或没有相关法律或者法律不是依据儿童年龄/身高进行限制或只有对儿童乘坐前排座椅的限制;
• 深灰色代表：不适用于本地区
• 浅灰色代表：无相关数据
那么，那些满足“儿童约束系统模范立法”要求的国家，其法律是怎么规定的呢？其立法对我国又有什么参考价值？纵观各国立法，关于儿童约束系统最核心的一个问题是“ 儿童使用安全座椅的标准”，即划分是否使用儿童约束系统及使用何种类型的约束系统的标准是什么？
为解决这个问题，首先有必要了解一下联合国层面关于儿童约束系统的规定，它为各国儿童约束系统的规定奠定了基础。当前在国际层面，关于儿童约束系统的主要法规是联合国欧洲经济委员会（The United Nations Economic Commission for Europe ，UNECE）制定的UN Regulation No.44（下文简称R44）和UN Regulation No. 129（简称R129）。2013年7月19日开始实施的R129在R44的基础上进行了完善，并将逐步取代R44。相比R444以质量/体重（mass）为标准对儿童约束系统进行分类，R129的一个重大的变化就是以儿童体型（stature）为标准对儿童约束系统进行分类。为了更好地保护婴幼儿的脑部和颈部， R129对于使用后向式儿童约束系统的儿童的年龄提出了新的强制性要求，即15个月以内的儿童必须使用后向式的儿童约束系统（在之前的规定中是9个月）。15个月以上，到身高105厘米以下的儿童，使用的是前向式儿童约束系统。但除了身高标准外，按照R129要求生产的儿童约束系统还必须表明可以承载的最大的“体重”范围，以确保其他的配件能够达到与儿童体重相符的安全标准。自从UN R129于2013年7月9日生效以来，截至2019年3月11日，已经有包括欧盟、俄罗斯、日本、南非等国在内的62个国家将该规则纳入了国家立法之中。需要注意的是，R44及R129并非强制性的。
从上图也可以看出，满足“模范立法”的国家中，欧盟国家占了绝大多数。根据欧洲议会与欧盟理事会91/671/EEC号指令（关于强制使用安全带及儿童约束系统）规定及2014/37/EC号指令对其的修订， 身高低于135厘米或150厘米儿童（具体由各欧盟成员国自行规定）乘车辆时，应当使用适合儿童身材的整体式或者非整体式的儿童约束系统[7]。如果使用儿童约束系统，则应按照联合国R44/03号或R129的标准及其修正进行批准。[8]欧盟成员国可以自行决定135厘米或150厘米的高度限制，因此各国之间会有所不同。下图[9]汇总了几个欧盟国家关于儿童约束系统的使用的规定：
在与我国临近的日本、印度、韩国、菲律宾、新加坡以及澳大利亚、新西兰等国也都有儿童约束系统的立法，虽有的并未满足模范立法的要求，但对完善我国的法律规定也有一定的参考意义。日本关于儿童约束系统的使用，仍然采用的是以年龄、体重为基础的划分方式。日本的《道路安全管控法》（Road Safety Control Act）规定， 6岁以下的儿童乘坐轿车必须使用安置在后排的儿童安全座椅，并且建议， 两岁以下或者9千克以下的儿童使用后向式儿童座椅；4岁以下或者18千克以下的儿童使用前向式儿童座椅； 8岁以下或者36千克以下的儿童使用儿童增高垫。相比之下，新加坡、菲律宾立法时采用的都是“身高”标准。2019年2月，菲律宾出台了《机动车儿童乘员安全法》，该法中即包含“强制为 身高150厘米以下的儿童使用儿童约束系统”的规定，且儿童约束系统应适合儿童的年龄，身高和体重，并符合相应的质量要求。《新加坡道路交通法》（276章）“道路交通规则-机动车，安全带的佩戴”[10]规定，身高135厘米以下的儿童乘坐机动车时必须使用适合其身高、体重的儿童约束系统。
国家
03、我国现行的关于儿童安全座椅的地方性法规
在未保法对儿童安全座椅做出规定以前，我国虽然没有国家层面的法律对儿童安全座椅的使用进行要求或规范，但有些地方性法规中对儿童乘车安全及安全座椅的使用做出了相应规定。这些地方性法规主要分为两类，一类是 地方未成年人保护条例，如海南省、上海市、武汉市、南京市的《未成年人保护条例》规定， 携带未满四周岁的未成年人乘坐家庭乘用车的,应当配备并正确使用儿童安全座椅；另一类是 地方道路交通安全管理类法规。如，《四川省<中华人民共和国道路交通安全法>实施办法》第四十二条规定：乘车人应当遵下列规定:(二)按规定使用安全带；机动车前排不得乘坐 未满十二周岁的未成年人，后排搭载学龄前儿童的，按规定使用专用座椅。
纵观 现有的地方性立法，普遍存在条文过于简单且标准不一、缺乏相应的惩罚措施等问题。各地方性法规中关于配备、使用儿童安全座椅的条款大都是用一句话概括，即“应当配备并正确使用儿童安全座椅”。但是，儿童安全座椅根据儿童年龄、身高、体重等的不同，又分为不同的种类，有不同的使用和安装方法。同时，因为之前一直缺乏全国的统一立法，使用安全座椅的标准和要求各有不同。在现有的地方性法规中，除《杭州市道路交通安全管理条例》将儿童 身高与年龄作为是否使用安全座椅的标准外，现有法规大都是以 年龄为标准，但具体又有所不同：《内蒙古自治区实施<中华人民共和国道路交通安全法》>办法》、《上海市道路交通管理条例》中使用的是“婴幼儿”；四川省和南宁市道路交通安全法律规范使用的是“学龄前儿童”；《常州市道路交通安全条例》中使用的是“六周岁以下的儿童”，其余大部分地区采用的是“未满4周岁的未成年人”。另外，我国目前只有深圳特区、内蒙古自治区和广西省南宁市的相关立法中，对没有按规定使用儿童安全座椅的行为规定了罚则。例如，《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》规定，四周岁以下儿童乘坐小型、微型非营运载客汽车未使用符合国家标准儿童安全座椅的处三百元的罚款。
尽管现有的地方性立法存在许多缺陷，但地方的立法实践为全国法律的制定和实施提供了有益的经验和借鉴，也在一定程度上提升了公民的儿童乘车安全意识。有调查研究显示，深圳和上海市2018年的儿童安全座椅拥有率和使用率相比2014年两地儿童安全座椅相关条例出台前上述各指标均有明显提升，并且两地民众对儿童安全座椅强制使用国家立法的支持率超过70%。
04、进一步完善我国儿童安全座椅立法的几点建议
首先，修改《道路交通安全法》，增加“儿童乘车安全”的相关规定，并就包括儿童安全座椅在内的儿童约束系统的使用作出明确、统一规定。未保法为儿童安全座椅立法开启了第一步，但是囿于未保法性质和篇幅的限制，无法对儿童安全座椅进行更为细致的规定。《道路交通安全法》是专门调整道路交通秩序的全国性立法，实践中要真正发挥儿童安全座椅在保障乘车中的儿童安全的作用，还需在《道路交通安全法》中就使用儿童安全座椅的行为规则、法律责任等进行更为细致的规定。此外，还应当增加“禁止一定年龄或身高以下的儿童乘坐汽车前排座椅；禁止将一定年龄以下的儿童单独留在车内”等保障未成年人乘车安全的规定。
其次，明确儿童安全座椅的使用条件，细化使用标准。如前所述，很多国家的立法对于儿童约束系统的使用已经根据儿童的年龄、身高、体重等因素进行了比较细致的分类，我国有些地方性立法也在进行细化标准的尝试，这有助于儿童约束系统的正确使用。为进一步细化儿童安全座椅的法律，应根据儿童年龄、身高、体重等因素的不同，规定（1）应当使用儿童约束系统的标准；（2）应当使用何种类型的儿童约束系统（后向式婴儿约束系统、前向式儿童座椅、增高座椅等-如下图）。
后向式儿童座椅
前向式儿童座椅
儿童增高座垫
再次，进一步明确法律责任。在立法中明确违法行为处罚规则的目的不是为了对责任人进行惩罚，而是为了督促责任人严格履行法律规定，更好地保障未成年人的权益。在儿童约束系统立法中应当明确规定监护人、其他家庭成员、驾驶人员携带儿童时未能正确使用儿童约束系统的法律责任。目前各国常见的干预道路使用者行为的各类处罚措施包括警告、经济处罚 (固定金额或基于违法严重程度而确定的金额)、违例记分制度、吊扣驾驶证、扣留车辆和监禁等。在一些情况下，驾驶员保险费率与驾驶违规记录挂钩，违规导致更高的保险费率作为额外形式的经济处罚。对于不按规定使用儿童安全座椅等违法儿童乘车安全规定的行为，很多国家的法律都明确了相应的法律责任：如菲律宾《机动车儿童乘员安全法》规定车辆驾驶人员如果初次违反使用儿童约束系统规定，将被处以1000菲律宾比索（相当于人民币140元）的罚款；第二次违反则被处以2000比索罚款（相当于人民币280元）；第三次或者超过三次以上违反则将面临5000比索罚款（相当于人民币700元）和暂扣驾驶证1年的处罚。在新加坡，如果违反《新加坡道路交通法》中关于使用儿童约束系统的规定，机动车驾驶人员将面临120新加坡元（相当于人民币600元）的罚款以及扣除3分（现场处罚）。如果要到法庭审理的话，将面临1000新加坡元（相当于人民币5000元）以下罚款或者3个月以下监禁；如果是再犯，将面临2000新加坡元（相当于人民币10000元）以下罚款或者6个月以内监禁。在我国，根据《道路交通安全法》及其实施条例的规定对道路交通安全违法行为除给与警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留等行政处罚之外，还实行道路交通安全违法行为累积记分制度。我国目前的地方性立法中，对于未按规定使用儿童安全座椅的，《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》（2014年修正）中规定了三百元的罚款处罚（第十一条）；《南宁市道路交通安全条例》规定了“责令改正，处一百元罚款”的处罚（第五十六条）；《内蒙古自治区实施<中华人民共和国道路交通安全法>》则规定了“警告并责令改正”的处罚。（第五十七条）
在修订《道路交通安全法》或其他相关地方性法规时，对于违反儿童乘坐汽车规定的行为，在规定罚则时，建议采取“记分+罚款”相结合的模式，即如果机动车驾驶人员承载未成年人时，未按规定使用儿童安全座椅等约束系统，应当予以罚款并扣分。但是，全国各地的经济发展水平、收入水平不同，同等金额的罚金对不同的违法主体的处罚力度也是不一样的。因此建议地方立法在《行政处罚法》《道路交通安全法》等上位法确定的处罚区间内，基于本地的经济状况来确定罚款金额的数量。此外，还应考虑到执法成本，以及一贯执行处罚的可能性；否则，其有效性会降低。
《未成年人保护法》中增加了“配备儿童安全座椅”的内容是儿童安全座椅写入全国性立法的关键第一步，对于提升家长及其他监护人甚至社会大众的安全意识具有重要的价值和意义，为完善儿童乘车安全立法开了个好头。但这尚属“万里长征第一步”，真正发挥儿童安全座椅“挽救生命、减少悲剧”的作用，还需立法的进一步完善、儿童乘车安全意识的进一步提升以及社会文明程度的进步。当务之急，应尽快修改《道路交通安全法》，为儿童乘车安全提供加更加明确、细致的规定。
The end
来 源：儿童权利在线
编 辑：何美凡
校 对：陆兴艺
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