沙盒监管创新汽车安全监管新模式

日前，国家市场监督管理总局联合工业和信息化部、交通运输部、应急部、海关总署五部门发布了《关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》（以下简称《通告》），共同启动汽车安全沙盒监管试点工作，以应对汽车产业安全形势复杂多变的现状，完善汽车新技术、新业态、新模式的安全监管方式。

什么是沙盒监管？

先来看两个概念。

沙盒（Sandbox）最初是一个计算机领域的术语，是一种能够在非可信程序运行时提供独立隔离空间的安全机制。
所谓沙盒监管，是指在可控环境内实施监管，让新产品/模式在真实市场环境中迭代验证，让用户在受保护的前提下接触新产品，体验新产品的“功能”时最大程度上避免风险，是一种允许创新者在现有监管框架下突破个别规则试验新产品、服务和商业模式的监管模式。
据了解，沙盒监管制度最早应用于金融领域。2015年，英国金融行为监管局（FCA）将沙盒控制风险的理念引入金融监管体制进行监管改革，创建了沙盒监管法律制度。随后，新加坡、韩国、德国、美国等国家均推出各自的沙盒监管。沙盒监管被广泛应用于金融、卫生、运输、航空和能源等领域。

汽车安全监管迎来新挑战

近年来，我国新能源汽车与智能网联汽车产业发展迅速。最新数据显示，2021年，我国新能源汽车全年销量超过352.1万辆，同比增长167％，市场占有率提升至13.4％，连续7年销量全球第一。

据Machina、IMS和华为联合调研，2018年全球车联网连接数约为9000万辆，预计到2025年将突破10亿辆。国内方面，在2020世界智能汽车大会上，国家发改委预测，2025年全球联网汽车数量将接近7400万辆，其中中国的联网汽车数量将达到2800万辆，中国将成为世界第一大智能汽车市场。我国已成为全球新能源汽车和智能网联汽车市场增长的主要动力。

目前，我国新能源汽车产业进入发展快车道，电动化、智能化、网联化、共享化——“新四化”融合发展，在为经济增长注入新动力的同时，也衍生出软件、网络、产业供应链等新型安全问题，对汽车安全监管带来新的挑战。

一方面，智能网联汽车如果遭遇网络入侵，则可能导致大规模高速移动车辆被恶意控制的风险；另一方面，由于OTA技术的应用，投放市场时被认定为安全的汽车，可能因为软件升级而变得不安全。同时，在大数据应用场景下的汽车数据频繁流动，除导致个人隐私、商业数据泄露风险外，也可能泄露国家道路、地理等信息，危害国家安全。

汽车安全监管需要新模式

缺陷产品召回是产品质量安全监管的重要手段，到2022年，缺陷产品召回制度在我国已实施18个年头。随着汽车电动化、智能化、网联化发展进程加快，越来越多的智能软硬件缺陷暴露出来，召回呈高发态势。

据市场监管总局数据显示，截至2021年底，我国已累计实施汽车产品召回2423次，涉及缺陷产品9130万辆，其中，累计召回新能源汽车229次，涉及车辆198万辆。车辆动力电池和电池管理系统制造与设计缺陷、机械损伤、高温、外短路等原因，都可能造成安全隐患。

与传统燃油车相比，新能源汽车呈现出新的安全特点，为此，市场监管总局建立新能源汽车事故报告制度，组建新能源汽车事故调查协作网，制修订《电动汽车安全要求》《电动汽车用动力蓄电池安全要求》等相关标准规范，加强新能源汽车共性安全问题研究。

据统计，过去5年，我国汽车安全召回平均每1.6天发生一次。2021年，我国共实施汽车召回232次、涉及车辆873万辆，召回数量同比增加29%。其中，OTA召回10起，涉及缺陷车辆292万辆。

OTA技术用于召回可节约时间、降低成本、显著提高召回完成率。市场监管总局明确表示鼓励企业用OTA方式实施召回。可以说，汽车安全的远程升级是汽车召回的重要内容，但要严格按照汽车召回法规实施并受到监督。

新能源汽车与智能网联汽车的创新发展需要激励，但基于安全的监管也是必不可少。因此，探索与新技术、新产品、新业态相匹配的产品安全监管模式，已成为我国产品安全监管当务之急。

沙盒监管应时而生

“十四五”规划纲要提出，“聚焦新能源汽车等战略性新兴产业，加快关键核心技术创新应用”。《智能汽车创新发展战略》提出“要构建协同开放的智能汽车技术创新体系”“要构建科学规范的智能汽车产品监管体系”。国家对新产业、新技术监管提出新的要求，如何创新监管成为关键。

中国工程院院士、北京航空航天大学副校长王云鹏认为，目前我国以传统监管方式为主，难以应对汽车新技术飞速发展所带来的新挑战，亟待引入前瞻式监管模式，变被动监管为主动监管，更早地将前沿技术可能引发的安全问题纳入监管范围。

沙盒监管的提出

据介绍，目前，在美国、德国、韩国等发达国家已建立汽车监管沙盒，即在一定条件下和特定范围内，针对车辆应用的前沿技术进行深度安全测试，以确保现有监管体系不会阻碍创新产品和新技术投入市场，并取得一定成效。

在国内，汽车领域沙盒监管的提法其实有迹可循。早在“2020年新能源汽车安全与召回”主题峰会上，市场监管总局就指出，保障新能源汽车安全运行，杜绝重大安全事故，要加强产品安全问题研究，提升产业发展保障能力，坚持包容审慎监管，坚决维护质量安全。虽然此次没有公开提出沙盒监管，但提出了包容审慎的监管理念。

2021年3·15期间，市场监管总局发布的《关于2020年全国汽车和消费品召回情况的通告》中提出，针对召回占比越来越大的新能源、智能网联汽车将适时启动沙盒监管。沙盒监管首次亮相国内汽车领域。在2022年年初市场监管总局举办的新闻发布会上，市场监管总局质量发展局副局长王贇松表示，市场监管总局正会同有关部门，加紧制定汽车安全沙盒监管制度试行意见。

今年4月1日，市场监管总局联合工信部等五部门发布《关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》，提出在汽车领域试行沙盒监管制度。

“技术的快速迭代，安全边界的动态变化，让以‘符合特定功能为判断依据的标准和认证体系’无所适从。构建一个以结果为导向的汽车安全监管体系成为必然，市场监管总局牵头推出的沙盒监管顺应了现今技术的安全管理模式。”上海智能新能源汽车科创功能平台有限公司CTO缪文泉指出。

沙盒监管创新监管思路

《通告》指出，汽车安全沙盒监管是在后市场阶段针对车辆应用的前沿技术进行深度安全测试的机制，主要目的是引导企业查找问题、改进设计、降低风险。

“这是落实2022年政府工作报告关于‘抓紧完善重点领域、新兴领域、涉外领域监管规则，创新监管方法，提升监管精准性和有效性’的重要体现；是主动应对科技发展趋势、借鉴国际先进经验、探索符合中国国情管理方案的重要创新；也是赋能我国未来汽车产业发展的智慧之举，对推进我国汽车技术创新和产业化发展具有重要意义。”中国汽车研究院股份有限公司总经理万鑫铭指出。

相关部门表示，作为传统监管方式的有益补充，沙盒监管是一种针对技术创新的柔性监管制度，为企业提供一个测试平台和测试周期，在不违反原则性准入标准和监管底线的基础上，鼓励企业在不完全掌握产品风险时，自愿开展进一步测试，最大限度地防范产品应用风险。

沙盒监管制度能改善监管应对风险的实时性、灵活性，防止监管过严对科技创新的抑制，较好地平衡技术创新和安全风险，积极倡导最佳安全实践，为推动我国汽车产业繁荣健康、安全有序发展提供了新的监管思路。

沙盒监管体现包容审慎

沙盒监管是汽车安全管理的一种制度创新。中国汽车技术研究中心有限公司党委书记、董事长安铁成指出，汽车安全沙盒监管告别了传统的监管和被监管模式，开创性地探索了一种互动式监管。监管部门需要与被监管企业不断地进行沟通和交流，才能更好地达到监管目的。监管部门通过与被监管企业的持续互动，不断优化监管方式和手段，更好地维护汽车市场秩序。政府和企业不再是传统的监管与被监管关系，而是共同探索监管创新的合作伙伴。

“《通告》打开了缺乏现行有效标准和产品认证制度条件下的新技术、新产品的应用路径。”缪文泉指出，企业向政府提出沙盒测试申请，政府基于产品特征和应用范围进行推进和指导“沙盒”测试工作，以结果为目标进行安全评判，有效克服了标准和现行产品认证制度不能满足新技术发展的困境。

沙盒监管体现出了监管原则性和灵活性的统一。“这是对新业态包容审慎监管的一个典型体现，”王云鹏表示，“沙盒监管制度强调了对创新特性的重视，突出了对创新突破传统行为的高度容忍，本质上就是为新业态创新营造宽松的环境。”

没有监管的创新会扭曲市场，累积并放大风险；过度监管又会抑制创新，阻碍技术发展。监管部门通过汽车安全沙盒监管，可以更好地平衡创新与监管的关系，在监管中创新，在创新中监管，创新与监管形成一种相互追赶、相互适应、相互促进的良性循环发展状态。

沙盒监管制度实施的建议

汽车安全沙盒监管制度的提出顺应了当前汽车产业科技发展需求，在满足汽车市场监管防控风险的基本原则下，支持新技术创新应用，是应对我国汽车“新四化”下科技创新带来的监管挑战的重要方式。

好的制度在于执行。对于沙盒监管制度的实施，安铁成提出以下建议：
对于政府，要进一步激发企业创新活力。在制度设计时要考虑更加市场化、包容化的入盒机制，更丰富的入盒主体以及更富弹性的沙盒扩展机制，尽可能减少干预，强调企业自主性；在测试过程中做好风险防范，进一步完善车辆质量安全风险防范评估、事故调查与报告制度等，注重风险补偿方案和退出方案的完整性和可操作性。
对于汽车企业，要更好地保障汽车产品质量与安全。车企应主动参与到汽车安全沙盒监管试行中，制定完备的消费者安全保障计划、质量安全风险防控和应急处置措施；充分利用沙盒监管弹性监管的特点，在政府监管给予的试错空间范围内，充分验证前沿技术或新功能新模式的质量安全，加快应用新技术的产品上市销售。
对于第三方技术服务机构，要构建满足前沿新技术深度测试、持续监测的沙盒监管测试体系，协助企业完成沙盒监管保障计划、测试方案制定，积极承担沙盒监管相关技术的评估、质量服务工作。同时，科学识别潜在的共性质量安全问题，建立完善车辆自动驾驶自评估安全体系，切实守护汽车市场监管防控风险的底线，保证沙盒监管顺利实施。
正视新业态，迎接新挑战，包容审慎的沙盒监管模式不可或缺。我们期待汽车安全沙盒监管制度能充分发挥其平衡技术创新与安全风险的作用，保障新能源汽车和智能网联汽车更快、更好的健康发展。
来源：《产品安全与召回》杂志2022年第2期，转载请标明来源