自动驾驶地方立法的规范框架与基本思路

4月14日，为探讨智能网联汽车产业在人工智能时代的法规建设，健全规范自动驾驶管理体系，“人工智能时代的智能网联汽车法律规制高峰论坛”在北邮科技大厦成功举办。论坛由北京通信法治研究会和北京国际数字经济治理研究院联合主办，ICMA智联出行研究院、智能网联汽车数据治理创新中心支持承办，深入探讨了人工智能时代的法律问题，以及智能网联汽车产业发展中的关键法律制度和管理体制机制，为智能网联汽车立法和行业监管提供了专业支撑。

中国政法大学法学院的张力教授在论坛上发表了题为“自动驾驶地方立法的规范框架与基本思路”的演讲。本文根据张教授的现场发言内容进行整理。

首先非常感谢主办方邀请有这样一个机会来这里与业内各位领导、专家、同仁做一个交流。

今天我们在这里去谈自动驾驶地方立法的规范框架，基本思路。非常核心和重要的一点在于，在我个人看来，自动驾驶汽车的本质并不是道路机动车辆，尽管它外形看起来是，或者说我们今天不管是在中央还是地方某种程度上在立法层面一定的误区，不断的试图把自动驾驶塞进道路机动车辆概念当中去套用现有的框架，但这么一个思路我个人觉得是有所偏差的，它的本质应该是一种新型的交通工具，类似于若干年前的轨道交通，或者是通用航空等其他类型的交通工具。但很重要一点在于它的具体应用场景又必须是在道路当中进行的，这点就类似于近些年我们说低空经济的时候，我自己也做一些低空经济方面跟交通有关的事项。在某种程度上并不能把它当做是一种通用航空去理解，应该是另外一种概念。但这里为什么会有误区，非常重要的一个原因在于物理上必须在道路上行驶，这是它的一个客观的现象，基于这种现象可以看到与之相关的安全问题是非常重要的，尽管我知道前面以及包括在很多的场合当中，但凡说到自动驾驶的立法，本质上会从促进型立法的角度考虑，不可避免或者说不能回避的一点在于它与道路发生关联的时候，实际上真正的关联点是在安全事项上。这也是为什么在说到自动驾驶的一些政策法规、标准、规范等这些问题的时候，不可避免地会面临非常大的争议的原因。某种程度上，在世界范围内，我们国家的道路交通安全状况还是面临比较大的压力，涉及到道路安全的车辆、交通出行方式、事故后的救助等一系列的方面还是存在一定的短板，这也是在今天我个人想跟大家分享自动驾驶地方立法时候的一个基本的出发点。

从具体内容来看，会从规范框架、样本对比、基本思路几个方面来做一个快速简要的分享。

首先可以看到去年年底，世界卫生组织发布的报告中提的全球死因统计，这点是与作为社会公共议题的自动驾驶话题直接相关。如果不考虑年龄段的划分，道路交通事故造成的死亡在全球死因中排名第12，如果更具体划分到年轻人和儿童未成年人这个年龄段，很快会发现道路交通安全，道路交通事故造成的死亡从全球来看排名第一，构成了今天全世界死因当中排名第一的情况。

2021年，全球因道路交通事故死亡的人数是119万，比上一个十年125万好一些，有所下降，尤其在机动车数量快速增长和全球人口十年间增长了十亿左右的情况下有所下降本身已经是比较大的进步了。但是我们的目标从全球来看，中国在全球的目标中也参与了联合国大会的决议，我们的目标更高，在未来十年，在2030年时，死亡人数要减半。从2021年全球的119万要降到60多万，对我们国家来说这个任务，从过去几年的数据来看，可能还是比较艰巨的。自动驾驶的所有的政策法规、标准规范以及立法，我个人觉得无法回避这个问题。或者说如果要有所突破和有一个更快速的与产业相结合的发展的话，必然需要在这个数字上大量的做减少。

在我国地方立法中某种程度上，自动驾驶今天面临的困境其实就是来源于这两条，在宪法第三条第三款中两个积极性里有一个前提，在中央统一领导下，现有的所有的行政法律规范，乃至民事法律规范的制度设计都是围绕这一条去做设计和构建的。更为明确的点是宪法第100条，尤其在2018年修宪的时候增设了相应的第二款，核心一条基本准则就在于三个字"不抵触"，目前为止在这个领域当中我们的《道交法》是要求要有一个驾驶人，这也就意味着一切的地方立法，不立法则已，在谈规制理论问题的时候有一个基本的理论叫做破坏性的创新，破坏什么？破坏现有的一些法律规范，如果符合创新的或者符合未来发展目标的时候，某种程度上是可以搞一些革新的，但这些革新更多以规范性文件出现，一旦规范性文件想升格，想进入立法的话，现有规定不抵触的规则实际上是最为直接的"障碍"，是需要考虑的。

我们国家的整个宪法结构当中，主要只列了中央的权限，比如第58条明确了立法权是集中由中央行使，同时也可以看到相应的条款规定了中央相应机关的权限，这些权限实际上是会对地方性事务进行一定的重叠和覆盖。

比如国务院的权限当中列了非常多，基本上涵盖了所有行政管理领域，但是同样也可以看到地方的哪一项立法在或不在这个领域当中。比如涉及到道路、安全、卫生、教育、医疗等方方面面。一旦在这个领域当中中央有了立法，不可避免地就会回到宪法第100条中所讲的不抵触的要求和限制，相当于在这个房间里进来一个庞然大物，当中央的立法进来以后，地方的立法要再挤进这个空间，会面临非常大的争议，乃至是接近于不可能。

地方性法规，大致可以区分为执行性的，即执行中央的立法，自主性的，具体会表现为创设性的立法、先行性的立法。问题点在于地方要去做自动驾驶的时候，到底是去做一个执行性的还是做一个自主创新性的。这点其实背后取决于立法的内容是什么，自动驾驶的本质不是机动车，唯有如此，才意味着地方立法有一定的空间，如果它纯粹意义上只是一个机动车，不能够超出这个范围的话，它就意味着地方立法在目前框架底下基本只能是执行性的规定，或者是执行性的立法，背后原因就在《立法法》第82条的框架里。

除了三类立法以外，还有非常特殊的两层立法，过去也有一些地方在立法前的一些非正式的环节中过来咨询意见，作为一个设区的市我能立什么法？通常说的地级市，能否在自动驾驶领域中做一些立法呢？它面临的困难远远比省一级，比如北京市马上要做的自动驾驶立法要大，原因在于《立法法》第八十一条本身对设区市的立法有更为具体的事务性限制，最直观来看，恐怕自动驾驶很难直接直观地被放入到四个事项当中，城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理，勉强可能会把停车问题放进基层治理，非机动车的事务可以纳入，但是最核心的机动车在现有框架下会面临几大困难。过去也有地方的立法，包括现在已经完成地区的立法相关人员也有问，后面还有“等”，八十一条第一款有个“等”，自动驾驶、智能网联汽车的立法能否放在"等"这个领域中？在这个问题上我个人认为比较困难，可能可以从某些角度，或者说从某些事项上做一个论证，但是一旦要把它作为整个机动车的通行规则责任划分，包括更前端的准入问题，都要纳入进来的话，恐怕这个立法的权限是无法被证成的，这也是为什么有些地方在立法技术上、章节体例编排上会着重其他方面的原因。

第二个问题，现有的自动驾驶地方立法样本对比。尽管现在江苏省省里有一个决定，上海给浦东做了一个现行的立法，江苏在苏州也有相应的地方性的法规。某种程度上那些立法不够典型，要么是打擦边球，要么是其背后有非常特殊的原因，比如浦东新区立法是来源于全国人大的授权，某种程度上已经不能完全在地方性的立法当中去做讨论了。比较典型的是广东深圳和山西阳泉，在这两个地方的立法中可以非常直观地看到二者的体量完全不一样，深圳的体量明显更大，有64条，山西的体量只有36条。同时也可以看到深圳的立法明确去对准入和登记、使用管理、网络安全和数据保护做了规定。山西阳泉立法中没有，同时也可以看到在责任事故划分，不管是事故处理，还是法律责任上相对来说比阳泉立法要多。背后原因在于我前面说的这一点，作为设区市的地方性的法规，山西阳泉的权限是极为有限的。深圳的立法在目前的国内几乎是无法被复制的，原因在于它是特区立法，特区立法1992年全国人大给广东深圳授权，只要不和宪法法律、行政法规的基本原则和精神相抵触的话，它可以做出一些变通的规定。

地方立法面临的约束，基于前面两个样本，我个人概括为目前面临三点，第一点在于基本上无权分配侵权责任，二是无权调整许可范围和条件，三是无权调整行政法律责任承担要件。说到这里并不是因为我自己个人是做行政法，所以我专门会说行政法律责任的承担要件，原因在我个人看来，自动驾驶与道路发生关系的层面，也就是安全的环节当中，真正的难点不在于民事责任，民事责任的本质是去调整风险的分配和填补，真正重要的可能是涉及到行政法律责任的分配，乃至刑事责任的分配，换言之就是民事责任当中我们完全可以通过一个自然人先承担责任，再由法人进行调整兜底，公法上是无法做调整的，比如该处罚谁，不可能通过一个人去交罚款，另外一个人事后摆在明面上，再把相应的罚款按这种方式处理，在公法上有一个难以跨越的伦理的门槛，可能会意味着我花钱买违法，花钱让另外一个人违法，然后来体现我的利益。

具体来说，无权分配侵权责任的原因在于《立法法》十二条说的，民事基本制度属于法律保留的范围，尽管是相对保留的情形。这也是为什么我们对比的时候会发现阳泉市的立法做了一个转致条款的规定，直接说发生事故涉及到民事责任的话，就按《道交法》的规定，按照有关法律和司法解释，司法解释当中主要涉及到人伤的赔偿解释来去做调整。深圳市的规定，看起来好像是更进一步，没有使用转致条款，明确说了以完全自动驾驶为例，即L4以上的情形为例，虽然说的是由车辆所有人管理人承担赔偿责任，没有对民事基本制度当中的侵权责任做调整，原因点是《道交法》以及更加具体的《民法典》的条款，车辆所有人和管理人在现有的民事责任分配中已经有所规定，深圳市的规定只不过是对于《民法典》第1209条所作的一个解释。

第二个问题涉及到无权调整许可范围和条件。这里面临市场准入的问题，2016年，国务院保留了500项许可，明确表示相应的机动车辆要进公告，目前为止可以看到是有障碍的。还有车辆登记的问题，以及运营准入的问题。尽管工信部规章第二十四条里尝试像德国的自动驾驶立法那样，想作出一些条件的豁免，我不知道实践当中有没有被用过，不管用还是没用，在我看来这个条款本身的合法性是存疑的，作为一个部门规章，如何去调整上位法明确规定的许可条件？是有比较大的合法性困难。关于许可，《道交法》第十条明确设定了一个前提条件，叫做符合相应的国家的技术标准，运营许可当中也有道路运输条例，第二十九条二款中明确点出了国家规定的标准，这就是障碍所在。

第三点在于无权调整行政法律责任承担条件。地方立法中要做调整是比较难的，深圳的立法看起来好像是做调整了，比如第51条第2款中有提发生违法行为的时候对车辆所有人管理人进行处理，上位法《道交法》只提到了驾驶人，这是否意味着对于法律责任的承担做了调整？在我看来没有，原因在于《道交法》第114条中，把所有人和管理人已经纳入违法行为人，尽管第114条采取的是推定技术，但违法的主体本身已经明确。

在这种情况下，第三部分我要谈一下可能的思路是什么。第一方面在于必须去区分不同类型立法对应的法益，发展类的立法与安全立法的法益不同，在做地方立法的时候首先要考虑到底要做跟安全有关的问题，还是说实际上促进发展类的立法。第二是必须去体现自动驾驶本身有别于道路机动车的本质，还是需要统一的自动驾驶法来做考量。第三个是在设定和规定上，许可环节和事前准入环节尽量从宽，通过事后处罚从严的方式去调整这其中的风险分配。具体表现可以是将许可的设定和条件的规定做适度分离。这点在我们国家其他领域，譬如金融监管等领域当中是有比较多尝试的。

第二方面在于需要国家立法的法条授权。特别是对于设区的市来说，《立法法》明确表示，法律对设区的市制定地方性法规的事项是另有规定的从其规定。如果我们认为自动驾驶的方向是长远方向的话，未来相应的立法比如《道交法》就需要有相应的条款给地方性法规做一定的松绑和授权。

最后一点，真正做立法时，在现有的框架下如何做立法？如果等不起国家立法的时候，应当执行性和创设性做结合，执行性环节中，主要针对的是一些安全监管事项，它是属于执行性的事项去做具体化，包括一系列的责任主体。想做突破，做创设性的地方，主要针对的是运营服务的事项。包括促进保障、基础设施、数据、应用场景，应用场景主要针对运营的问题，还有事故后的救助等等。

总体来说，地方性的立法如何去在自动驾驶领域中做，从大的方向以及从过去全国人大法工委做备案审查的反面案例来看，在责任分配当中，上位法目前整体会倾向于把更多的责任交给机动车方，这是基于风险理论考虑的，也符合全世界上人们对自己作为交通参与者身份的定位，即多数人会把自己定位为行人。地方性立法如果在制度设计上想做一些与上位法不一致的条款，乃至行为主体与上位法有所不一致，如果能确保立法目的、精神等大的方向与上位法相一致的话，我认为还是有比较大的空间。2023年世卫组织关于道路交通安全的报告中提出的五项安全因素，我个人认为其中特别的一项就是如何去获得更加安全的车辆，这恰恰是地方性立法应当着重考虑，并和产业促进考虑相结合的一个点。