自然资源部双箭齐发，厘清智能网联汽车测绘数据处理的九大问题

我国智能网联汽车产业发展势头强劲，总体处于全球并跑水平。但在智能网联汽车的研发和应用中，绕不开的一个焦点话题就是测绘行为的合规。测绘工作事关国家主权、安全和公共利益，向来是监管的重点。近几天，自然资源部连续发力，2024年7月26日，《自然资源部关于加强智能网联汽车有关测绘地理信息安全管理的通知》（以下称“《测绘通知》”）下发；2024年7月31日，《对外提供涉密测绘成果管理办法》发布。《测绘通知》旨在规范近年来处于爆发期的智能网联汽车行业的涉测绘行为，本文以《测绘通知》为主线，就车企（包括车企、服务商及智能驾驶方案提供商，以下统称“车企”或“企业”）关注的问题提供实务问答。

01 自然资源部近年针对智能网联汽车领域有哪些监管文件？体现出怎样的监管趋势？

近几年，各地方监管机构在智能网联汽车涉测绘行为领域的监管文件出台比较频繁[1]，但就测绘监管的行业主管部门——自然资源部，其在该领域发布的文件寥寥可数，可谓“话少事大”，主要包括：

· 2022年8月30日，自然资源部发布《自然资源部关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》（以下称“2022版《通知》”）；

· 2024年6月25日，自然资源部发布强制性国家标准《智能网联汽车时空数据安全处理基本要求（征求意见稿）》和《智能网联汽车时空数据传感系统安全基本要求（征求意见稿）》；

· 2024年7月26日，自然资源部发布《自然资源部关于加强智能网联汽车有关测绘地理信息安全管理的通知》；

· 2024年7月31日，自然资源部发布《对外提供涉密测绘成果管理办法》[2]。

对比2024年和2022年发布的两则通知，其名称从“促进发展，维护测绘安全”转变为“加强测绘安全”，结合近期公开征求意见的时空数据强标，以及适用范围将辐射至智能网联汽车领域的《对外提供涉密测绘成果管理办法》，我们理解自然资源部有意加大对智能网联汽车涉测绘行为的监管力度，防止技术无序发展而影响国家安全的趋严态度较为明显。本次《测绘通知》对一系列重要问题的明确，也进一步限缩了车企涉测绘相关业务模式合规论证的空间。作为自然资源部时隔两年发布的又一重要监管文件，车企有必要给予《测绘通知》足够的重视。

02 什么是测绘数据？测绘数据的合规要求是什么？

第一，何谓“测绘数据”？

识别测绘数据是界定测绘活动的前提，《中华人民共和国测绘法》未对测绘数据作出明确定义，仅对测绘活动作出较为模糊的界定，即“对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”。自然资源部此前发布的2022版《通知》曾就此问题作出了明确，将“测绘数据”定义为“车辆及周边道路设施空间坐标、影像、点云及其属性信息等测绘地理信息数据”。

本次《测绘通知》第一条在2022版《通知》基础上就此问题进一步作出澄清，即测绘数据是指“车辆及周边道路设施的空间坐标、实景影像（视频和影像等环境感知数据）、点云及其属性信息等地理信息数据（含道路拓扑数据）”。

至此，如果说2022版《通知》解决了“纯粹的车辆GPS数据是否属于测绘数据”的争议，那么本次《测绘通知》则进一步明晰了“通过摄像头（非激光雷达等）拍摄的车外实景视频是否构成测绘数据”的问题。不过，从企业实务角度，性质界定与实质合规风险是两个层面的问题，一般也还需要结合数据精度、覆盖地域范围、数据内容敏感性等因素进行综合判定。

第二，测绘数据还可能同时具备哪些属性？

针对测绘数据的收集和处理，在我国监管框架下还需同时考虑其可能具备的如下属性：

结合上表，以车外视频影像为例，此等数据集可能受到多维度的监管：一方面，其根据《测绘通知》的规定将直接落入测绘数据的范围；另一方面，如果此等车外视频包含车外的人脸、车牌等信息，还可能构成重要数据、个人信息、汽车数据等；此外，如果此等视频影像涉及军事禁区且达到了一定精度[5]，还可能构成国家秘密；最后，如果车外视频数据集中包含时间要素，还构成“时空数据”，进而需受到时空数据相关强标的约束。

03  什么是测绘活动？封闭场所内开展测试是否落入测绘监管范畴？

除了准确识别测绘数据外，关于测绘活动的边界同样是企业所重点关注的问题。此前发布的《汽车数据处理安全要求》曾将封闭场所开展测试纳入汽车数据处理合规的豁免情形，可能的理由是此等情形下车辆可所采集的车外数据内容敏感程度可控，进而整体风险可控，实践中部分车企尝试将此种豁免思路拓展至测绘活动领域。

《测绘通知》第一条对此问题基本沿用了2022版《通知》的规定，即“智能网联汽车在运行、服务和测试过程中，对测绘数据进行采集、存储、传输和处理的行为，属于《中华人民共和国测绘法》规定的测绘活动，应依照测绘法律法规进行规范和管理”。

据此，对于测绘数据的全生命周期处理均属于测绘活动，《测绘通知》未设定任何例外。

值得注意的是，部分地方性条例就测绘合规问题作出了设定例外的尝试，例如《北京市自动驾驶汽车条例（征求意见稿）》第三十四条[6]设定了“车端临时构图”的例外，即“只对车辆及周边道路设施的形状、大小、空间位置及其属性进行测定以用于在车端临时构图，且不在自动驾驶汽车上存储，亦不向车外传输有关地理信息数据”。

《测绘通知》发布后，相关规定如何衔接适用，无测绘资质的车企如何寻求合规处理方案，将成为开展自动驾驶测试（研发）、运行、服务的关键命题。

04 哪些情形需要具备导航电子地图资质？普通的基础地图需要吗？

近年来，监管部门大幅收紧了导航电子地图（尤其是甲级导航电子地图，为便于表述以下不再做区分，统称“甲导”）测绘资质的发放/复审通过范围，车企（尤其是外资企业）取得甲导的难度极大。

鉴于取得甲导资质的现实难度，不少涉及（导航电子）地图数据处理的企业将目光聚焦于《测绘资质管理办法》及其附件2《专业标准》所列举的与地图数据/测绘数据相关的其他资质——“互联网地图服务资质”“地图编制资质”“地理信息系统工程资质”等。针对不涉及高精度地图/自动驾驶/高级辅助驾驶地图的一般性“基础地图”，有些企业曾尝试探索通过取得上述资质以实现对基础地图合规处理的方案。

然而，本次《测绘通知》第二条明确，“智能网联汽车使用的基础地图、高级辅助驾驶地图、高精度地图、自动驾驶地图等属于导航电子地图”。根据该规定，至少在智能网联汽车领域内，基础地图被明确认定属于导航电子地图的范围，相关地图数据的处理需要具备甲导或引入具备甲导的图商。

05  导航电子地图每次更新需要重新报送审图吗？

《地图管理条例》第十五条要求向社会公开地图前应报送测绘主管部门审核（以下称“审图”），根据目前的审图实践，从提交到获得审图号需要一定审核时间。然而，由于导航电子地图通常服务于实时导航甚至自动驾驶，相关街道、路况的变化意味着地图需要随之变化。如果每次地图发布前需重新报送审图，将直接影响地图的时效性，这也一度成为地图服务企业的困扰。

《测绘通知》第四条规定，“各地要依法实施地图审核，强化对导航电子地图制作测绘资质单位和车企的指导监督，确保地图通过审核后才能提供使用。地图新增地理信息内容必须进行安全审校，并及时备案。”据此，对于完成审图后的新增内容，无需重新报送审图。

值得注意，自然资源部官网于近期发布的《地图审核服务指南（2023版）》中明确，“审核通过的互联网地图服务，应当每6个月将新增标注内容及核查校对情况向测绘主管部门备案”。结合《测绘通知》规定，我们理解导航电子地图的更新可能也会采取此等定期备案模式，具体备案周期有待主管部门进一步确认。

06 《测绘通知》下车企与图商如何实现测绘数据“闭环”？

《测绘通知》第五条要求“确保智能网联汽车采集、收集的用于导航相关活动以及地图制作、更新的地理信息数据，直接传输至具备导航电子地图制作测绘资质的单位管理，其他单位或个人不得接触”。值得注意，在自然资源部发布的2022版《通知》中曾强调不具备测绘资质的企业应“委托”图商开展测绘活动，但由于该规定中对于“委托”的界定并不清晰，在实操层面的一些具体合作方案中，企业通过引入图商并在图商监管环境下处理测绘数据，以论证属于符合2022年版《通知》要求的“委托”方案。

根据本次发布的《测绘通知》，相较于一般测绘数据的“委托”方案，对于敏感程度和安全要求更高的导航电子地图数据，可能应采取更加审慎严格的合规方案，即无相应资质单位不得接触导航电子地图数据，这就为车企就导航电子地图数据寻求与图商的合作路径带来了现实挑战。

基于以上，《测绘通知》的发布有必要引起车企对现有方案合规性的重新审视。我们理解，基于不同业务模式、不同业务阶段以及对导航电子地图数据的不同利用需求，在《测绘通知》项下存在不同的解决方案。例如，对于自动驾驶方案提供商，通过将算法/模型部署在图商环境，并指示图商完成相关导航电子地图数据收集以及后续算法训练，确保企业自身不接触导航电子地图数据，以实现“闭环”合规管理，系目前该领域所常见的实践方案。

此外，在此问题项下另一个值得关注的问题是，对于达到图商认可的“脱敏”程度的导航电子地图数据（非原始数据），是否还应严格适用《测绘通知》关于“不得接触”的规定，值得进一步讨论。

07  非涉密测绘数据需要本地化存储吗？出境是否有特殊要求？

实践中，基于成本等诸多复杂因素的考量，企业在海外建立研发中心或工厂，并将境内数据传输至境外以开展自动驾驶算法/模型训练，其中可能涉及在中国境内收集的测绘数据。

《测绘通知》发布之前，如不考虑测绘数据可能的重要数据属性，仅《测绘成果管理条例》第十八条针对涉密测绘成果提出了跨境传输前应取得相关部门审批的限制性要求；针对一般测绘数据（非涉密测绘数据）出境，尽管在理念上可能会引发企业关于合规的担忧，但从规范层面，没有直接关于本地化以及跨境传输的合规要求。

《测绘通知》第五条规定，“地理信息数据必须存储于境内，所使用的存储设备、网络和云服务等必须符合国家有关安全和保密要求。申请向境外提供地理信息数据的，必须严格履行对外提供审批或地图审核程序，并落实数据出境安全评估等有关规定。”

至此，对于一般测绘数据出境合规的话题不再讳莫如深。根据《测绘通知》，至少需包含如下义务：

首先，测绘数据应当在中国境内进行本地化。具体而言，需要先在境内建立服务器或租赁云服务器进行存储，不得直接将测绘数据传输至境外服务器；所使用的存储设备、网络和云服务等必须符合国家有关安全和保密要求，具体是否会对应到网络系统的等保备案、可信云认证机制等尚不清楚。

其次，向境外传输测绘数据采取申请制。《测绘通知》提到了两种路径，即“对外提供审批”与“地图审核程序”，且二者关系的表述为“或”，即仅适用其一。针对前者，我们理解主要是衔接现行规范中关于对外提供涉密测绘成果的要求，对于一般测绘数据，现行规范尚未建立审批机制；针对后者，如前所述，现有规定对审图的适用场景为“公开前”，而非出境前，且仅适用于地图类测绘数据。未来主管部门是否会参照现有对外提供涉密测绘成果的要求，建立一般性的测绘数据的对外提供审批机制，有待进一步观察。

最后，关于数据出境安全评估的适用，其与上述申请是“并”的关系，即同时适用。根据《数据出境安全评估办法》，如向境外提供重要数据的，申报数据出境安全评估系法定适用。因此，即使企业已履行前述对外提供审批或审图程序，如果拟出境测绘数据落入重要数据的，仍需安全评估。不过，这也会带来一个老问题，即谁是判断相关测绘数据是否落入重要数据的主体？我们理解，根据《促进和规范数据跨境流动规定》第二条，对于未落入公开发布的重要数据目录且未被明确告知构成重要数据的部分（截止目前，测绘数据领域明确落入重要数据的部分为《汽车数据安全管理若干规定（试行）》项下的重要敏感区域的地理信息以及包含人脸信息、车牌信息的车外视频），企业无主动申报的义务。当然，如果测绘主管部门在开展前述对外提供审批/审图过程中认为属于重要数据的，其可以要求企业履行安全评估义务。

08  涉密测绘成果会面临哪些更严格的要求？

根据《测绘地理信息管理工作国家秘密目录》《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》，针对因特定范围、精度、敏感地理位置而构成国家秘密的测绘数据，以及导航电子地图数据，应按照涉密测绘成果进行管理，并遵循特殊的合规要求。《测绘通知》第三条特别强调“强化对属于国家秘密的测绘数据管理”，具体包括：

· 未经国家认定的地理信息保密处理技术进行处理的数据，其秘密等级不低于处理前秘密等级（《测绘通知》第三条）；

· 未经省级以上测绘地理信息行政主管部门保密技术处理的导航电子地图数据属机密级国家秘密资料（《关于进一步加强导航电子地图数据保密管理工作的通知》）;

· 对外提供属于国家秘密的测绘成果，应当履行适用的审批程序（《测绘成果管理条例》第十八条、《对外提供涉密测绘成果管理办法》）；

· 遵循关于各密级国家秘密的一般性合规要求，例如不得在未采取符合标准的保密措施的情况下通过互联网或其他公共信息网络传输国家秘密（《保守国家秘密法》《保守国家秘密法实施条例》）。

09 如何看待众包采集的合规性？

尽管新通知的整体基调趋严，《测绘通知》亦提出了一些鼓励性举措，包括第七条提到“在确保安全合规的前提下，支持车企、服务单位探索智能网联汽车地理信息数据众源采集、实时更新、在线分发、安全传输等安全合规技术路线”。

关于众包采集的合法性，自然资源部发布的2022年版《通知》第二条已明确“数据的收集、存储、传输和处理者大多为车企、服务商及部分智能驾驶软件提供商，仅获得辅助驾驶等服务的智能网联汽车驾乘人员，不属于有关测绘活动的行为人”，业界认为该条已实质上为众包采集的合法性提供了支撑，即车企、服务商、软件提供商等应作为测绘行为主体承担责任，驾乘人员如仅使用自动驾驶服务、不参与测绘数据处理，不属于测绘行为主体。本次《测绘通知》则进一步明确了对众包采集方式的鼓励态度，并支持企业探索合规技术方案。

在合规操作层面，《测绘通知》第五条实际上提供了合规开展众源采集的“红线标准”——“接触”标准。即针对量产车等众包车辆，为开展导航电子地图制作、更新等目的而收集测绘数据的过程中，应对车端采集数据的访问、传输等采取充分的权限管控和符合国密要求的加密措施，以确保无甲导资质的主体/个人无法接触数据。实践中，车端收集后以黑箱方式将车端硬件物理运送至图商，或在直接从车端在采取充分的加密措施的情况下传输至图商控制的服务器环境等，系比较常见的做法。

参考文献：

 [1] 例如北京市经济和信息化局于2024年6月30日发布的《北京市自动驾驶汽车条例（征求意见稿）》。

[2] 尽管该办法并非直接适用于智能网联汽车领域，但根据《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》，针对用于自动驾驶技术试验、道路测试的地图数据（包括在传统导航电子地图基础上增添内容、要素或精度提升的），应当按照涉密测绘成果进行管理。

[3] 例如，车外视频所拍摄到的车外人脸信息，附带GPS信息的车辆VIN码等。

[4] 《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》二、当前，各单位、企业用于自动驾驶技术试验、道路测试的地图数据（包括在传统导航电子地图基础上增添内容、要素或精度提升的），应当按照涉密测绘成果进行管理。

[5] 《测绘地理信息管理工作国家秘密目录》第10项，“军事禁区平面精度优于（含）10米或地物高度相对量测精度优于（含）5%的三维模型、点云、倾斜影像、实景影像、导航电子地图等实测成果”属于机密级国家秘密。

[6] 《北京市自动驾驶汽车条例（征求意见稿）》第三十四条 【测绘安全】利用自动驾驶汽车开展地图测绘活动的，应当依法取得相应等级的导航电子地图制作测绘资质。利用自动驾驶汽车只对车辆及周边道路设施的形状、大小、空间位置及其属性进行测定以用于在车端临时构图，且不在自动驾驶汽车上存储，亦不向车外传输有关地理信息数据的除外。